Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering: structurele aanpak voor de stikstofproblematiek?

De structurele aanpak die het kabinet nu voorstaat zou dan ook de waarborgen bieden voor natuurbehoud en –herstel die ontbraken bij het PAS. Aangezien uit het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek blijkt dat de commissie Remkes daar vooralsnog een hard hoofd in heeft, heeft het kabinet inmiddels aangegeven wijzigingen door te voeren in het voorstel.

Het wetsvoorstel: streefwaarden, programmaplicht en monitoring

Met het voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering zet het kabinet in op herstel en versterking van de natuur en het terugdringen van de stikstofuitstoot. Blijkens de memorie van toelichting is het hoofddoel van het wetsvoorstel "het realiseren van een gunstige of – waar dit nog niet mogelijk is – een verbeterde landelijke staat van instandhouding van stikstofgevoelige soorten en habitats".

Om dit hoofddoel te bewerkstelligen voorziet het voorstel in een systeem met de volgende elementen:

• vaststelling van een streefwaarde voor het verminderen van de depositie van stikstof op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden;
• een programma stikstofreductie en natuurverbetering met bron- en natuurmaatregelen voor het verminderen van de depositie van stikstof op daarvoor gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten in Natura 2000-gebieden; en
• een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing van de streefwaarde en programma en rapportage daarover.

De nieuwe nog in werking te treden Omgevingswet bevat dezelfde systematiek. In artikel 2.9 en 2.10 Omgevingswet zal de omgevingswaarde worden geregeld, waarop de systematiek van streefwaarde is gebaseerd. De monitoringsplicht wordt in artikel 20.1 Omgevingswet opgenomen en de programmaplicht, ingeval uit de monitoring blijkt dat de omgevingswaarde niet gehaald dreigt te worden, in artikel 3.10 Omgevingswet.

De verantwoordelijkheid om uitvoering aan deze elementen te geven ligt bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).

Streefwaarde

De streefwaarde waarin het conceptwetsvoorstel voorziet is een waarde voor vermindering van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten in Natura 2000-gebieden. De streefwaarde is geformuleerd als inspanningsverplichting waarbij er ruimte is voor flexibiliteit om de opgave naar boven of beneden bij te stellen. Die flexibiliteit is blijkens de memorie van toelichting gewenst omdat er zo rekening kan worden gehouden met mogelijke positieve of negatieve autonome ontwikkelingen die de haalbaarheid van de waarde beïnvloeden.

Het conceptwetsvoorstel voorziet erin dat de streefwaarde wordt opgenomen in artikel 2.1 lid 1 Besluit natuurbescherming: “In 2030 is de depositie van stikstof op ten minste 50% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden niet groter dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van dit habitats niet is uit te sluiten.” Deze streefwaarde wordt ook als inspanningsverplichting opgenomen in artikel 2.21 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

Door een streefwaarde te formuleren op basis van de kritische depositiewaarde (KDW) wordt het risico op aantasting van de natuurkwaliteit door stikstof in een belangrijk deel van de gebieden uitgesloten. De KDW is immers de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast door de verzurende of vermestende werking van stikstofdepositie. Wordt onder die grens gebleven dan wordt het risico vermeden. Met de gekozen streefwaarde kan ook een substantiële daling worden gerealiseerd op de overige hectares.

Het niet halen van de streefwaarde heeft geen directe gevolgen voor de vergunningverlening van projecten. De streefwaarde speelt namelijk geen rol in de toetsing van projecteffecten: bij toestemmingsverlening wordt beoordeeld of het specifieke project leidt tot negatieve effecten in het licht van de instandhoudingsdoelen die per gebied zijn vastgesteld. De streefwaarde verandert die beoordeling niet. Het besluit van het kabinet om meer maatregelen te nemen die gericht zijn op natuurbehoud en –herstel en maatregelen gericht op het verminderen van de stikstofdepositie, zal op termijn wel een positieve impact hebben op de vergunningverlening.

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

Aan de streefwaarde wordt een programma met maatregelen gekoppeld: het zogenoemde programma stikstofreductie en natuurverbetering, geregeld in artikel 1.12b, 1.12c en 1.12f Wnb en artikel 2.2 Besluit natuurbescherming, zoals gewijzigd met het conceptwetsvoorstel. Het programma wordt ook opgenomen in artikel 4.27 Bkl. Dit programma wordt vastgesteld door de Minister van LNV en heeft, zoals de naam al doet vermoeden, een tweeledig doel: (1) het verminderen van de stikstofbelasting op daarvoor gevoelde habitats in Natura 2000-gebieden overeenkomstig de daarvoor vastgestelde streefwaarde en (2) het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de natuurlijke habitats en leefgebieden van soorten in de Natura 2000-gebieden in termen van behoud, uitbreiding of verbetering daarvan.

In het programma zullen bron- en natuurmaatregelen worden opgenomen die bovenop de bestaande beheerplannen bijdragen aan het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten binnen Natura 2000-gebieden. Het programma zal zowel maatregelen bevatten die door het Rijk genomen of gefinancierd worden, als maatregelen die door de provincies of andere bevoegde gezagen gebiedsgericht uitvoering krijgen. Volgens de memorie van toelichting zorgt de bundeling van deze maatregelen in één programma voor borging van de integraliteit van het programma.

Monitoring- en bijsturingssystematiek

Om te kunnen toetsen of de streefwaarde en het programma daadwerkelijk voorzien in het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen en het bereiken van een gunstige staat van instandhouding, is monitoring vereist. Deze monitorings- en bijsturingssystematiek is geregeld in artikel 1.12d – 1.12f Wnb en in artikel 2.3 Besluit natuurbescherming, zoals gewijzigd met het conceptwetsvoorstel (en in artikel 10.39 Bkl). De systematiek is als volgt vormgegeven:

1. Jaarlijks dient er een rapportage te worden opgesteld waarin de omvang van de stikstofdepositie op ieder Natura 2000-gebied is beschreven, zodat inzicht wordt verkregen in de trend in stikstofdepositie en, indien nodig, tijdig bij kan worden gestuurd met bronmaatregelen.
2. Elke twee jaar dient er een tussentijdse rapportage te worden gemaakt van de voortgang, uitvoering en doelbereik van bronmaatregelen ten aanzien van de reductieopgave en streefwaarde en rapportage van de voortgang en uitvoering van natuurmaatregelen. Bijsturing kan plaatsvinden indien er belemmeringen in de uitwerking of uitvoering van maatregelen blijken te zijn of indien de gemonitorde effectiviteit minder is dan gedacht.
3. Ieder zesde jaar dient een rapportage te worden opgesteld over de omvang en de kwaliteit van de voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden en de landelijke staat van instandhouding. Op basis hiervan worden de streefwaarde en het ambitieniveau van het complete programma en de benodigde samenstelling van bron- en natuurmaatregelen voor effectief natuurbehoud en -herstel waar nodig geactualiseerd. Bij deze zesjaarlijkse monitoringscyclus wordt aangesloten bij de reeds bestaande monitoring van de beheerplannen (instandhoudingsdoelen van gebieden) en de Europeesrechtelijke rapportageplicht vanuit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (staat van instandhouding).

Al deze monitoringsmomenten kunnen aanknopingspunten bieden om het programma op basis van nieuwe inzichten of ontwikkelingen te wijzigen. Indien de doorlichting van Natura 2000-gebieden leidt tot aanpassing van de Natura 2000- gebieden, zullen de streefwaarde, programma en monitoring betrekking hebben op de aangepaste (indeling van de) gebieden.

Wetgevingssystematiek

Het voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering zal aanvankelijk tot wijziging van de Wet natuurbescherming (Wnb) leiden en later worden opgenomen in de Omgevingswet. Voor deze constructie is blijkens de memorie van toelichting gekozen omdat het voor het opstellen van het programma van belang is om zo snel mogelijk zekerheid te geven over het wettelijk kader. Op de inwerkingtreding van de Omgevingswet kon daarom niet gewacht worden.

De Wnb en Omgevingswet zullen enkel de verplichting voor de minister bevatten om een streefwaarde en programma vast te stellen. Het programma zelf is een beleidsdocument en bevat op zichzelf geen juridisch bindend, normatief beleid. Dat laatste wordt vastgelegd in bijvoorbeeld bestemmingsplannen of in algemene verbindende voorschriften van waterschappen, provincies en het Rijk. Uitwerking in beleidsregels, convenanten met andere bestuursorganen of civielrechtelijke overeenkomsten met beheerders van een gebied is daarnaast ook mogelijk.

Verhouding tot Habitatrichtlijn

Met het wettelijk vastleggen van de door het kabinet voorgestane aanpak, wordt volgens de memorie van toelichting de aanpak versterkt die is gericht op het voldoen aan de eisen van artikel 6 lid 1 en 2 van de Habitatrichtlijn. In die leden is bepaald dat lidstaten maatregelen dienen te nemen om behoud en zo nodig verbetering van de habitattypen en leefgebieden van soorten te realiseren overeenkomstig de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. Door het treffen van deze maatregelen – ook wel instandhoudings- en passende maatregelen genoemd – wordt volgens het kabinet een steviger fundament gelegd om vergunningen te verlenen voor nieuwe economische en maatschappelijke activiteiten die leiden tot stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten in Natura 2000-gebieden. Voor die activiteiten geldt op grond van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn immers dat slechts een vergunning verkregen kan worden indien met zekerheid is komen vast te staan dat het de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast. Staat het Natura 2000-gebied er beter voor, dan zou deze zekerheid eerder verkregen kunnen worden.

Advies Commissie Remkes

Op 8 juni 2020 heeft het Adviescollege Stikstofproblematiek – ook wel de Commissie Remkes – haar eindadvies over de structurele aanpak van de stikstofproblematiek aangeboden. Hoewel dit advies niet specifiek ziet op het wetsvoorstel, gaat het ook in op de aanpak van het kabinet zoals deze is verankerd in het voorstel. Een van de kritiekpunten van de commissie over deze aanpak is dat de streefwaarde voor 2030 (50% van de hectares stikstofgevoelig natuurareaal binnen Natura 2000-gebieden onder de KDW in 2030) slechts voorziet in een reductie van 26% van de binnenlandse stikstofemissies. Volgens de commissie is er een meer ambitieuze doelstelling nodig om de natuurdoelstellingen te realiseren, namelijk een reductie van 50% in 2030 (t.o.v. 2019). Volgens de commissie bestaat er anders onvoldoende garantie op natuurherstel, met het gevolg dat er onvoldoende ruimte komt voor toestemmingsverlening voor nieuwe activiteiten of voor uitbreiding van bestaande activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken.

Een ander kritiekpunt is dat met de voorgestelde maatregelen van het kabinet niet genoeg waarborgen worden geboden voor het voorziene natuurbehoud en –herstel. De inspanningsverplichting die met de streefwaarde wordt voorgeschreven, acht de commissie onvoldoende omdat onduidelijk is hoe resultaten bereikt moeten worden en wat de afdwingbaarheid is van maatregelen. Doordat veel moet gebeuren op basis van vrijwilligheid is de commissie van oordeel dat onvoldoende structurele oplossingen worden gerealiseerd. Indien de natuurdoelen niet worden gehaald, is in de aanpak niet geborgd dat aanvullende maatregelen genomen worden zodat de doelen toch worden gehaald. Alleen met inhoudelijke en voldoende juridische borging van maatregelen kan volgens de commissie geloofwaardig uitvoering worden gegeven aan de PAS-uitspraak van de Raad van State. Voor deze borging moet naar mening van de commissie beter aansluiting worden gezocht bij het bestaande wettelijke instrumentarium en het toekomstige instrumentarium van de Omgevingswet.

Kabinetsreactie op eindadvies commissie Remkes

Bij brief van 17 juni 2020 heeft de minister van LNV gereageerd op het eindadvies van de commissie Remkes. In die brief informeert zij de Tweede Kamer over een aantal aanvullende stappen die het kabinet zal zetten naar aanleiding van dit advies en de internetconsultatie van het wetsvoorstel natuurverbetering en stikstofreductie.

De belangrijkste wijziging die het kabinet zal doorvoeren in het wetsvoorstel betreft de inspanningsverplichting: die zal worden omgezet in een resultaatsverplichting. Het kabinet volgt daarmee het advies van de commissie en erkent dat een stevige juridische borging van de doelstelling voor stikstofreductie van belang is. Het kabinet wil daarnaast ook een drempelwaarde voor de bouw onderzoeken en uitwerken teneinde de toestemmingverlening voor die sector te vereenvoudigen. Volgens het kabinet is de bouwsector onmisbaar voor het herstel van de economie de komende jaren en voor tijdige realisatie van voldoende woningen. De drempelwaarde zal gekoppeld worden aan een volgens het kabinet "stevige" reductie-opgave voor stikstofuitstoot voor de bouw, die ook juridisch wordt vastgelegd. Voor de bouwsector heeft dit als consequentie dat zij vervroegd materieel dient af te schrijven en moet investeren in schoner bouwmaterieel en innovatie van het bouwproces.

Observaties

Het conceptvoorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering bevat de wettelijke verankering van de structurele aanpak van het kabinet voor de stikstofproblematiek. Het conceptwetsvoorstel verschilt wezenlijk van het PAS. Waar het PAS gericht was op het toestaan van economische activiteiten, is deze aanpak gericht op natuurherstel en natuurbehoud. Dat is een proces van de lange adem, maar wel een proces dat zal moeten worden doorlopen. Gelet op het belang, zowel voor de natuur als voor de economie, van een gunstige staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden, juichen wij toe dat het kabinet naar aanleiding van het advies van de Commissie Remkes inzet op een resultaatsverplichting in plaats van een inspanningsverplichting.

Zolang die gunstige staat van instandhouding niet is bereikt, zijn initiatiefnemers en overheden aangewezen op instrumenten als het verrichten van voortoetsen, passende beoordelingen, interne en externe saldering en het zo veel mogelijk beperken van stikstofemissies van voorgenomen activiteiten. En, als dat in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn, een stikstofregistratiesysteem zoals opgenomen in de Spoedwet aanpak stikstof waarover wij eerder berichtten.