Weigeren milieu-informatie op grond van Wob nog moeilijker door foute implementatie Richtlijn 2003/4/EG over toegankelijkheid milieu-informatie

Casus

Begin oktober 2017 hebben diverse Europese landen gemeld dat ruthenium-106 (Ru-106), een radioactieve stof die vrijkomt bij kernsplijting, in de lucht is aangetroffen. In Nederland heeft het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) gemeten op Ru-106 en deze stof niet aangetroffen. Het International Atomic Energy Agency (IAEA), een organisatie van de Verenigde Naties voor internationale samenwerking op nucleair gebied, heeft de meetgegevens van Ru-106 van een groot aantal landen opgenomen in een overzicht. Dit ‘Metingenoverzicht IAEA van Ru-106’ heeft het IAEA op 24 november 2017 gedeeld op het portaal ‘Unified System for Information Exchange in Incidents and Emergencies’(USIE) onder de classificatie ‘for authority use only’. Het portaal is alleen toegankelijk voor, kort gezegd, toezichthouders van de aangesloten lidstaten, onderzoeksinstituten en enkele internationale organisaties.

De vereniging World Information Service on Energy Amsterdam (WISE) heeft de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) verzocht om openbaarmaking van het metingenoverzicht van 24 november 2017. De ANVS heeft met een beroep op artikel 10 lid 2 aanhef en onder a Wob geweigerd het gevraagde metingenoverzicht openbaar te maken. Tegen dit besluit heeft WISE bezwaar gemaakt, tegen de afwijzing daarvan heeft WISE beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam en tegen de ongegrondverklaring van dat beroep hoger beroep bij de Afdeling.

Op grond van artikel 10 lid 2 aanhef en onder a Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties. Samengevat stelt de ANVS zich op het standpunt dat het eenzijdig doorbreken van de door het IAEA aan de betrokken landen toezegde vertrouwelijkheid van de informatie het risico met zich brengt dat landen in het vervolg terughoudender zullen zijn met het delen van hun gegevens met het IAEA en andere landen. Hierdoor kan het werk van het IAEA worden beïnvloed en kunnen de betrekkingen tussen Nederland en het IAEA en de daarmee samenwerkende landen in gevaar worden gebracht. Het belang dat te voorkomen weegt in dit geval zwaarder dan het belang van openbaarmaking van het metingenoverzicht.

WISE stelt zich op het standpunt dat de rechtbank bij de beoordeling van haar beroep ten onrechte slechts de Wob en niet mede het Verdrag van Aarhus en de Richtlijn heeft toegepast. Daarbij voert WISE ook aan dat de gegevens van het metingenoverzicht door de Franse en Duitse collega-organisaties van de ANVS ten dele openbaar zijn gemaakt, zonder dat dit tot internationale spanningen heeft geleid.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling gaat mee met het betoog van WISE en overweegt daartoe het volgende. De Afdeling constateert dat de relevante bepalingen van het Verdrag van Aarhus zijn opgenomen in de Richtlijn. Hierom vormt de Richtlijn het toetsingskader voor deze uitspraak en komt de Afdeling niet toe aan (de vraag naar de rechtstreekse werking van) de ingeroepen bepalingen van het Verdrag van Aarhus.

Op grond van artikel 3 leden 1, 4 en 5 van de Richtlijn zijn de overheidsinstanties, overeenkomstig het bepaalde in de Richtlijn, in beginsel gehouden de milieu-informatie waarover zij beschikken, zo nodig in een andere vorm, aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, en worden de ambtenaren verplicht om burgers die toegang tot informatie wensen behulpzaam te zijn. Op grond van artikel 4 lid 2 van de Richtlijn kan een verzoek om milieu-informatie onder meer worden afgewezen indien afbreuk wordt gedaan aan internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie. Van belang is dat de gronden voor weigering van openbaarmaking van milieu-informatie restrictief worden uitgelegd, aldus artikel 4 lid 2 van de Richtlijn, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval moet het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering openbaar te maken. Op grond artikel 4 lid 4 van de Richtlijn wordt milieu-informatie gedeeltelijk beschikbaar gesteld wanneer het mogelijk is informatie waarop het tweede lid van toepassing is van de overige gevraagde informatie te scheiden.

De Afdeling overweegt dat de genoemde artikelen van de Richtlijn zijn geïmplementeerd in artikel 3 leden 3 en 4, artikel 5, artikel 7 lid 2 en artikel 10 lid 1 aanhef en lid 2 aanhef en onder a Wob. Deze artikelen brengen met zich dat een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf in beginsel de informatie waarover wordt beschikt, verstrekt aan een ieder die daarom verzoekt, in de verzochte vorm of, indien nodig, in een andere vorm, en de verzoeker bij zijn verzoek behulpzaam is. Op grond van artikel 10 lid 2 aanhef en onder a Wob blijft het verstrekken van informatie op grond van de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. Gelet op hierop zijn de vermelde artikelen van de Richtlijn in zoverre correct geïmplementeerd, aldus de Afdeling. Maar dan overweegt de Afdeling:

“Evenwel is de verplichting op grond van artikel 4, tweede lid, van Richtlijn 2003/4/EG om, bij de afweging of openbaarmaking van milieu-informatie met het oog op internationale betrekkingen moet worden geweigerd, deze weigeringsgrond restrictief en met inachtneming van het voorliggende met bekendmaking gediende openbare belang uit te leggen, op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob niet in alle gevallen verzekerd.”

Hierop legt de Afdeling bij de beoordeling van het bestreden besluit artikel 10 lid 2 aanhef en onder a Wob richtlijnconform uit. De Afdeling overweegt dat de door de ANVS gestelde vrees voor afbreuk aan de betrekkingen met het IAEA en de daarmee samenwerkende landen, onvoldoende is voor een beroep op artikel 10 lid 2 aanhef en onder a Wob wanneer deze bepaling richtlijnconform wordt uitgelegd.

Gelet daarop en de op grond van de Richtlijn geldende verplichting het publiek behulpzaam te zijn bij het verkrijgen van toegang tot milieu-informatie, had de ANVS bij het IAEA navraag moeten doen welke landen zich tegen openbaarmaking van hun meetresultaten verzetten en of, en in hoeverre de gegevens uit het metingenoverzicht, zo nodig in een andere vorm, openbaar gemaakt kunnen worden zonder dat daardoor afbreuk aan internationale betrekkingen wordt gedaan. Daarbij acht de Afdeling van belang dat een aantal landen en de European Nuclear Safety Regulators Group al tot publicatie van delen van het metingenoverzicht zijn overgegaan. Nu de ANVS bij het bestreden besluit de weigering tot openbaarmaking van het metingenoverzicht op grond van artikel 10 lid 2 aanhef en onder a Wob heeft gehandhaafd zonder het IAEA een zienswijze hierover te hebben gevraagd, is het besluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

Gevolgen voor de praktijk

De richtlijnconforme restrictieve uitleg van weigeringsgronden in geval van een verzoek om milieu-informatie is in artikel 4 lid 2 van de Richtlijn niet beperkt tot de weigeringsgrond in artikel 10 lid 2 aanhef en onder a Wob, maar is van toepassing op alle weigerings- en beperkingengronden in artikel 10 en 11 Wob. Het gevolg hiervan zal zijn dat het – ook wanneer het niet gaat om informatie over emissies in het milieu – voor bestuursorganen nog moeilijker zal worden Wob-verzoeken over milieu-informatie te weigeren.