Wav-werkgevers opgelet: per 1 februari 2025 nieuwe beleidsregel met hogere boetes

1. Aanleiding nieuwe beleidsregel

Aanleiding voor de nieuwe Beleidsregel 2025 is een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de "Afdeling") van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1973). In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat eerdere beleidsregels, waaronder de Beleidsregel 2020, onvoldoende mogelijkheden bieden om bij het vaststellen van de boetehoogte te differentiëren naar de mate van verwijtbaarheid (opzet, grove schuld, normale verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid). Dat maakt de eerdere beleidsregels onredelijk. Het is aan de Minister om dit met een nieuwe beleidsregel op te lossen. In de tussentijd hanteert de Afdeling bij het vaststellen van de hoogte van Wav-boetes een eigen verwijtbaarheidsbeoordelingssysteem (zie hierover uitgebreid een eerder blogbericht).

2. Belangrijkste wijzigingen

2.1 Differentiatie naar mate van verwijtbaarheid en ernst van de overtreding

Met de Beleidsregel 2025 beoogt de Minister de door de Afdeling gesignaleerde tekortkoming in de Beleidsregel 2020 op te lossen. De Minister neemt daarvoor in de Beleidsregel 2025 een nieuwe verwijtbaarheidsbeoordeling op. Naast de verwijtbaarheidsbeoordeling is in de Beleidsregel 2025 voor het eerst een beoordeling van de ernst van de overtreding opgenomen. Op deze wijzigingen gaan wij hieronder uitgebreider in.

2.1.1 Beoordeling mate van verwijtbaarheid

De Beleidsregel 2025 bevat een herziene verwijtbaarheidsbeoordeling die is gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022. De verwijtbaarheidsbeoordeling in art. 6 lid 1 van de Beleidsregel 2025 luidt als volgt:

• Normale verwijtbaarheid is het uitgangspunt (Stcrt. 2025, 3117, p. 6). Bij normale verwijtbaarheid horen de boetenormbedragen als bedoeld in art. 2 jo. bijlage I van de Beleidsregel 2025. 
• Verminderde verwijtbaarheid zorgt voor een verlaging van de boete tot 50% van het boetenormbedrag (art. 6 lid 1 sub a Beleidsregel 2025). 
• Grove schuld leidt tot een verhoging van de boete tot 125% van het boetenormbedrag (art. 6 lid 1 sub b Beleidsregel 2025). 
• Opzet zorgt voor een verhoging van de boete tot 150% van het boetenormbedrag (art. 6 lid 1 sub c Beleidsregel 2025). 
• Ontbrekende verwijtbaarheid maakt dat de Minister helemaal geen boete oplegt (art. 5:41 Awb). De Minister vermeldt terecht in de toelichting bij de Beleidsregel 2025 dat deze situatie niet onder de reikwijdte van art. 6 van de Beleidsregel 2025 valt (Stcrt. 2025, 3117, p. 10). 

De Minister bepaalt per overtreding aan de hand van de omstandigheden van het geval wat de mate van verwijtbaarheid is. Relevante omstandigheden zijn bijvoorbeeld welke inspanningen een werkgever heeft gedaan om overtredingen van de Wav te voorkomen en of eerder interventies hebben plaatsgevonden. Voor verschillende niet-limitatieve voorbeelden van de verwijtbaarheidsbeoordeling verwijzen wij naar de toelichting bij de Beleidsregel 2025 (Stcrt. 2025, 3117, p. 10-12).

2.1.2 Beoordeling ernst van de overtreding

Daarnaast geeft de Beleidsregel 2025 voor het eerst duidelijkheid over de mate van ernst van de overtreding die de Minister verplicht moet betrekken bij het vaststellen van de boetehoogte (art. 5:46 lid 2 Awb). De beoordeling zoals opgenomen in art. 6 lid 2 van de Beleidsregel 2025 houdt het volgende in:

• Het uitganspunt is – net als bij de verwijtbaarheidsbeoordeling – een normale ernst van de overtreding (Stcrt. 2025, 3117, p. 6). 
• Bij een minder ernstige overtreding verlaagt de Minister de na de verwijtbaarheidsbeoordeling vastgestelde boete tot 75% van het boetenormbedrag (art. 6 lid 2 sub a Beleidsregel 2025). 
• Bij een ernstigere overtreding geldt een percentage van 125% van het boetenormbedrag (art. 6 lid 2 sub b Beleidsregel 2025). 

De Minister houdt bij de beoordeling van de ernst van de overtreding rekening met de omvang van de (potentiële) gevolgen die raken aan de doelstellingen van de Wav. Denk aan de bescherming van vreemdelingen tegen misstanden. Voor specifieke voorbeelden van minder ernstige en ernstigere overtredingen verwijzen wij wederom naar de toelichting bij de Beleidsregel 2025 (Stcrt. 2025, 3117, p. 12-13).

2.2 Hogere boetes

Voor overtreding van de Wav geldt een maximumboete van € 103.000 (art. 19d lid 1 Wav). Naast de maximumboete gelden op grond van beleidsregels "standaardboetes". Voor die "standaardboetes" stelt de Minister boetenormbedragen vast (art. 19d lid 6 Wav).  De Minister heeft met de nieuwe Beleidsregel 2025 meteen de kans gegrepen om de eerder in de Beleidsregel 2020 vastgestelde boetenormbedragen te verhogen. Zo is het boetenormbedrag voor overtredingen van art. 2 en 15a van de Wav door rechtspersonen met normale verwijtbaarheid voortaan € 6.000 (art. 2 jo. bijlage I Beleidsregel 2025). Voorheen was dat – met inachtneming van de relevante Afdelingsjurisprudentie – € 4.000. De hoogste "standaardboete" voor dergelijke overtredingen was bij opzet voorheen € 8.000 (art. 1 jo. bijlage I Beleidsregel 2020). Dat is per 1 februari 2025 bij een ernstigere overtreding met opzet € 11.250. 

Werkgevers kunnen kortom hogere boetes verwachten bij overtreding van de Wav. Het zou ons overigens niet verbazen als de Minister de boetenormbedragen binnen afzienbare tijd nog verder verhoogt. Uit een nieuwsbericht volgt namelijk dat de Minister op dit moment onderzoek doet naar de effectiviteit van hogere boetes. 

2.3 Boetematiging vanwege adequate maatregelen 

Een andere relevante wijziging betreft de in art. 9 van de Beleidsregel 2025 opgenomen boetematiging van 12,5%. Deze matiging past de Minister toe als een werkgever na een overtreding van de Wav aantoont dat hij adequate maatregelen heeft genomen. Maatregelen zijn adequaat wanneer zij:

• Gericht zijn op het voorkomen van dezelfde overtredingen (sub a); en
• Zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen (sub b).

Met art. 9 van de Beleidsregel 2025 expliciteert de Minister het interne beleid dat zij al langer voert (Stcrt. 2025, 3117, p. 7). Voor de beoordeling of maatregelen adequaat zijn kent de Beleidsregel 2025 een inhoudelijk vereiste (gericht op voorkomen van dezelfde overtreding) en een vormvereiste (zo snel mogelijk) (Stcrt. 2025, 3117, p. 14). 

Voor het inhoudelijke vereiste is bijvoorbeeld relevant hoe de maatregelen zijn ingebed in de bedrijfsvoering van de werkgever en hoe de werkgever hierop toezicht houdt (Stcrt. 2025, 3117, p. 14). In het kader van het vormvereiste moeten de maatregelen volgens de toelichting bij de Beleidsregel 2025 vóór de boetekennisgeving zijn genomen (Stcrt. 2025, 3117, p. 14). Hierbij verwijst de Minister naar een uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2831, r.o. 7), waarin zij het criterium zou hanteren dat de maatregelen uit eigen beweging moeten zijn genomen. Dat de Afdeling in die uitspraak in het specifieke geval bij de boetematiging betrekt dat de maatregelen uit eigen beweging zijn genomen, maakt wat ons betreft echter niet dat zij dit ziet als streng vereiste. Uit de uitspraak volgt ook geenszins dat de maatregelen moeten zijn genomen vóór de boetekennisgeving. Daar komt nog bij dat de uitspraak niet ziet op een Wav-boete, maar op een boete op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. 

In een uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024 die wél gaat over een Wav-boete, oordeelt zij dat de Minister bij de evenredigheidstoets rekening moet houden met de maatregelen die de overtreder na de overtredingen en voorafgaand aan de beslissing op bezwaar heeft getroffen (ECLI:NL:RVS:2024:4367, r.o. 10.8). Het strenge vereiste dat de maatregelen moeten zijn genomen vóór de boetekennisgeving is wat ons betreft dan ook te verstrekkend. Wij betwijfelen of het beleid op dit punt stand zal houden bij een rechter. 

2.4 Boetematiging vanwege lange duur procedure

Verder is in de Beleidsregel 2025 een nieuw systeem opgenomen voor het matigen van boetes vanwege de lange duur van de procedure. Dit systeem werkt als volgt:

• Bij een overschrijding van een periode van een halfjaar tussen de laatste ambtshandeling van de inspecteur en de dagtekening van het boeterapport matigt de Minister de boete met 5% (art. 10 lid 1 Beleidsregel 2025).
• Bij een overschrijding van een periode van een halfjaar tussen de dagtekening van het boeterapport en de boetekennisgeving matigt de Minister de boete ook met 5% (art. 10 lid 2 Beleidsregel 2025). De totale boetematiging kan daarmee oplopen tot 10% (Stcrt. 2025, 3117, p. 15). 
• De Minister kan van voorgaande boetematigingen afzien bij bijzondere omstandigheden die de overschrijding(en) rechtvaardigen (art. 10 lid 3 Beleidsregel 2025). Denk hierbij aan tegenwerking door de werkgever of een situatie van overmacht zoals een pandemie (Stcrt. 2025, 3117, p. 15). 

De boetematiging vanwege de lange duur tussen de laatste ambtshandeling en het boeterapport in het eerste lid stond ook al in de Beleidsregel 2020. Van het voorheen geldende percentage 25% blijft in de Beleidsregel 2025 echter maar 5% over. Het lagere percentage geldt alleen voor onderzoeken die zijn aangevangen na inwerkingtreding van het gewijzigde beleid. In procedures van voor het gewijzigde beleid blijft  de Minister het percentage van 25% toepassen (Stcrt. 2025, 3117, p. 8). 

De boetematiging vanwege de lange duur tussen het boeterapport en de boetekennisgeving in het tweede lid is nieuw in de beleidsregels. De Minister voert het beleid in de praktijk wel al sinds oktober 2024. Deze beleidswijziging geldt ook voor eerdere boetes die nog in behandeling zijn in bezwaar of (hoger) beroep (Stcrt. 2025, 3117, p. 8). Werkgevers kunnen dus zowel in lopende als in toekomstige Wav-procedures een beroep doen op boetematiging vanwege de lange duur tussen het boeterapport en de boetekennisgeving. 

Voorgaande matigingen vanwege de lange duur van de procedure staan los van de boetematiging bij een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 EVRM waarop de Afdeling sinds 20 november 2024 ambtshalve toetst (ECLI:NL:RVS:2024:4761). Zie daarover dit eerdere blogbericht.

2.5 Ruimere waarschuwingsmogelijkheden

De hiervoor besproken wijzigingen zagen steeds op boeteoplegging. Daartoe hoeft het echter niet altijd te komen. Een werkgever komt weg met een schriftelijke waarschuwing wanneer voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:

1. De overtreding in kwestie is de eerste overtreding van de Wav door de werkgever binnen een periode van vijf jaar (art. 1 lid 1 sub a Beleidsregel 2025);
2. Bij de overtreding zijn – behoudens de situatie in art. 2 sub e van de Beleidsregel 2025 – niet meer dan vijf vreemdelingen of arbeidskrachten betrokken (art. 1 lid 1 sub b Beleidsregel 2025); en
3. Eén van de in art. 1 lid 2 van de Beleidsregel 2025 genoemde situaties is van toepassing. 

Kort gezegd gaat het in art. 1 van de Beleidsregel 2025 om minder ernstige overtredingen waarvoor een schriftelijke waarschuwing volstaat (Stcrt. 2025, 3117, p. 8). 

Met het voorgaande kader zijn de waarschuwingsmogelijkheden ten opzichte van de Beleidsregel 2020 verruimd (Stcrt. 2025, 3117, p. 6-7). Zo was in de Beleidsregel 2020 nog opgenomen dat bij de overtreding niet meer dan één vreemdeling betrokken mocht zijn (art. 12 lid 1 sub c Beleidsregel 2020). Inmiddels ligt de grens bij vijf vreemdelingen (zie punt ii). Ook zijn de situaties als bedoeld onder punt iii uitgebreid. Een toevoeging is de situatie waarin een werkgever alsnog binnen vier weken na het verstrijken van de vorderingstermijn in art. 15a Wav een kopie van een identiteitsdocument van een legale arbeidskracht verstrekt (art. 1 lid 2 sub e Beleidsregel 2025). In dat geval gaat de Minister voortaan niet direct over tot boeteoplegging. Door de verruiming van de waarschuwingsmogelijkheden krijgen werkgevers die eenmalig een weinig ernstige overtreding begaan vaker een extra kans. 

3. Conclusie: concrete gevolgen voor Wav-werkgevers

De inwerkingtreding van de Beleidsregel 2025 kan zowel positieve als negatieve gevolgen hebben voor werkgevers die onverhoopt een overtreding van de Wav begaan. Kort gezegd heeft de inwerkingtreding de volgende consequenties voor Wav-werkgevers:

• In meer situaties zal de Minister eerst een schriftelijke waarschuwing geven en niet direct overgaan tot boeteoplegging. 
• Als de Minister een boete oplegt zal deze voortaan hoger uitvallen. 
• Bij boeteoplegging verplicht de Beleidsregel 2025 tot het beoordelen van de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de overtreding. 
• De Minister zal een boete alleen matigen vanwege de getroffen adequate maatregelen wanneer deze zijn genomen vóór de boetekennisgeving. 
• De boetematiging bij een te lange duur tussen de laatste ambtshandeling en het boeterapport bedraagt bij nieuwe boeteonderzoeken nog maar 5% in plaats van 25%. 
• In alle lopende en toekomstige zaken kunnen Wav-werkgevers een beroep doen op een boetematiging van 5% bij een te lange duur tussen het boeterapport en de boetekennisgeving.