Waarborgt de Omgevingswet een goed participatieproces zoals bedoeld in de Denkwijzer voor goede participatie?

De Denkwijzer is bedoeld voor wie bij het Rijk, een provincie, gemeente of waterschap betrokken is bij participatie in de fysieke leefomgeving. De publicatie gaat over participatie georganiseerd door de overheid. In de Denkwijzer worden uitgangspunten, succesfactoren en randvoorwaarden voor goede participatie gegeven. Dit roept de vraag op in hoeverre de Omgevingswet in ieder geval waarborgt dat aan de randvoorwaarden voor een goed participatieproces wordt voldaan. In dit blog beantwoorden wij deze vraag, nadat wij eerst kort de inhoud van de Denkwijzer hebben weergegeven.

Waarom participatie? 

Volgens de Denkwijze(r) leidt goede participatie tot:

(i) het verbeteren en versnellen van de besluitvorming en de uitvoerbaarheid van besluiten, en

(ii) tot het vergroten van het draagvlak voor plannen, en

(iii) het vergroten van het vertrouwen in de overheid.

Hoewel de Denkwijze(r) expliciet stelt dat participatie niet als eerste doel heeft om bezwaar en beroep te voorkomen, lijkt het ons wel een belangrijk achterliggend motief te zijn van de participatiedoelen (i) en (ii). De snelheid van besluitvorming wordt met name gediend door het uitblijven van bezwaar en beroep; het creëren van draagvlak moet daaraan bijdragen. Investeren aan de voorkant verdient zich later in het proces terug, zo stelt de wetgever (Stb. 2018, 290, p. 86).

Randvoorwaarden, succesfactoren en specifieke aandachtspunten 

De auteurs identificeren drie randvoorwaarden voor goede participatie, die zijn ontleend aan het onderzoek “Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen- kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving” dat is verricht door de Erasmus Universiteit:

1. Er moet nog ruimte zijn in het proces voor inbreng van participanten.
2. De organisatie moet openstaan voor inbreng.
3. Participanten moeten in staat zijn om inbreng te leveren.

Daarnaast zijn vijf criteria van belang bij de invulling van het participatietraject:

1. Transparantie
2. Kwaliteit
3. Gelijkheid
4. Inclusiviteit
5. Passendheid

In het laatste deel van de publicatie gaan de auteurs in op specifieke aandachtspunten per omgevingsrechtelijk instrument dat in de Omgevingswet wordt geregeld. Wij bekijken hierna of de Omgevingswet waarborgt dat aan de drie randvoorwaarden voor goede participatie wordt voldaan. Onze conclusie zal zijn dat er nog wel wat te verbeteren valt op dit vlak.

Is de Omgevingswet voldoende toegesneden op de randvoorwaarden voor goede participatie? 

Randvoorwaarde 1: Er moet nog ruimte zijn in het proces voor inbreng van participanten

 “Participatie is alleen zinvol als er ruimte is om de inhoudelijke inbreng en belangen van participanten serieus mee te wegen”, aldus de auteurs. Dit correspondeert met de in artikel 6 van het Verdrag van Aarhus neergelegde eis dat inspraak moet plaatsvinden op een moment waarop “alle opties nog open staan”. Vroegtijdige participatie is dus van belang.

In de Omgevingswet komt deze randvoorwaarde naar onze mening nog niet goed uit de verf bij alle instrumenten. Het bevoegd gezag hoeft op grond van artikel 10.7 van het Omgevingsbesluit bij de voorbereiding van een omgevingsvisie bijvoorbeeld enkel achteraf aan te geven op welke manier geparticipeerd is en of aan het participatiebeleid is voldaan. Hetzelfde geldt voor de voorbereiding van omgevingsverordeningen, waterschapsverordeningen en programma’s. Een harde vroegtijdige participatieverplichting kan hier naar onze mening niet uit worden afgeleid. Theoretisch kan het bevoegd gezag achteraf aangeven dat niet is geparticipeerd, hetgeen in overeenstemming zou kunnen zijn met het participatiebeleid. Bovendien biedt artikel 4:84 van de Awb de mogelijkheid om in bepaalde gevallen van beleid af te wijken. Wel is op de voorbereiding van deze instrumenten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing, zodat in ieder geval inspraak in de vorm van het indienen van zienswijzen over het ontwerpbesluit is verzekerd. Het is wel de vraag of op dat moment de inhoudelijke inbreng en belangen van participanten nog serieus kunnen worden meegewogen.

De omgevingsplanprocedure kent in aanvulling op de eisen die gelden voor de hierboven genoemde instrumenten ook de verplichting voor het bevoegd gezag om vooraf, bij de kennisgeving van het voornemen, aan te geven hoe geparticipeerd zal worden. Dat volgt uit artikel 10.2 van het Omgevingsbesluit. Vroegtijdige participatie is het beste geborgd in de projectbesluitprocedure, waarbij wettelijk een en ander is vastgelegd. Zo regelt artikel 5.3 van het Omgevingsbesluit dat een kennisgeving participatie moet worden gegeven waarin het bevoegd gezag moet aangeven wie, wanneer, waarover betrokken wordt, wat de rol van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer is en waar aanvullende informatie gevonden kan worden. Verder regelt artikel 5.47 van de Omgevingswet dat een ieder oplossingen kan aandragen met het oog op de verkenning die het bevoegd gezag onderneemt naar het oplossen van de opgave. Op grond van artikel 5.48 van de Omgevingswet kunnen participanten die een oplossing hebben voorgedragen, het bevoegd gezag verzoeken om hierover een onafhankelijk deskundig advies in te winnen.

Randvoorwaarde 2: De organisatie moet openstaan voor inbreng 

Het voldoen aan deze randvoorwaarde vereist volgens de auteurs een organisatiecultuur waarin “betrokken professionals steeds op zoek (zijn) op zoek naar verbinding binnen de organisatie, met participanten en andere betrokken partijen“. Zo’n cultuur laat zich moeilijk voorschrijven in regels. Gelet op het belang dat de wetgever aan succesvolle participatie hecht, is de Omgevingswet op dit punt echter wel heel vrijblijvend. Zij regelt niet meer dan de genoemde plicht om achteraf aan te geven hoe is geparticipeerd. Deze vrijblijvendheid zou enigszins weggenomen kunnen worden door bijvoorbeeld een wettelijke inspanningsverplichting voor het bevoegd gezag om een zo goed als mogelijk participatieproces op te zetten waarbij ruimte bestaat voor feedback en twijfel. Voor de bestuursrechter bestaat de mogelijkheid om in schrijnende gevallen in te grijpen. Dit risico stimuleert de betrokken ambtenaren om te voldoen aan de tweede randvoorwaarde. 

Randvoorwaarde 3: Participanten moeten in staat zijn om inbreng te leveren

Het bevoegd gezag moet in de eerste plaats proberen om ook mensen te betrekken die weinig tot nooit participeren, bijvoorbeeld vanwege een lage geletterdheid of lager opleidingsniveau. Daarnaast dient de beschikbare informatie ook begrijpelijk en makkelijk toegankelijk te zijn voor alle participanten. Dat is een uitdaging die wederom lastig is te vervatten in juridische plichten. Toch regelt de Omgevingswet op dit punt minder dan het minimale. Enkel in de projectbesluitprocedure wordt de randvoorwaarde (enigszins) uitgewerkt. Uit artikel 5.3 van het Omgevingsbesluit volgt dat het bevoegd gezag er zorg voor moet dragen dat de benodigde informatie voor het betrekken van participanten op een toegankelijke wijze beschikbaar is. Bovendien moet de kennisgeving op een zodanige wijze plaatsvinden dat het voor de te verkennen opgave relevante publiek zo goed mogelijk wordt bereikt. Heel concreet wordt dit niet. Met betrekking tot de overige procedures gelden echter helemaal geen bijzondere informatievoorzieningsplichten. 

Afsluiting

Goede participatie in het nieuwe omgevingsrecht wordt door de wetgever van groot belang geacht om de kwaliteit van besluitvorming, het draagvlak voor besluiten en het vertrouwen in de overheid te vergroten. De hier besproken Denkwijze(r) geeft drie randvoorwaarden voor goede participatie. In onze ogen stimuleert en faciliteert de Omgevingswet het voldoen aan deze randvoorwaarden nauwelijks. Tot op zekere hoogte is dit te verklaren door de wens van de wetgever om bestuursorganen maatwerk te kunnen laten leveren in het participatieproces. Uitgaande van het grote belang dat aan goede participatie wordt gehecht, mag men volgens ons echter wel van de wetgever verwachten dat zij zorg draagt voor een regeling van het minimale dat vereist is voor een goed participatieproces. Door dat niet te doen, geeft de wetgever niet alleen een verkeerd signaal af naar potentiële participanten, maar riskeert zij bovendien dat participatieprocessen naar ontevredenheid zullen verlopen. De Nationale Ombudsman heeft daar ook al voor gewaarschuwd. Dat kan ertoe leiden dat het tegenovergestelde van goede participatie wordt bereikt: minder goede besluitvorming, minder draagvlak, minder vertrouwen in de overheid en méér bezwaren en beroepen tegen besluitvorming. Dat is onwenselijk en moet voorkomen worden.