Voor (zeshonderd)vijftig miljoen vertrouwd op een marinierskazerne? Het vertrouwensbeginsel in de schijnwerpers

Ondertussen werd in diverse media gespeculeerd over de vraag of het niet doorgaan van de verhuizing wel definitief was, omdat steeds mysterieus gesproken werd over ‘voorgenomen’ besluiten tot het annuleren van de verhuizing. Zou Zeeland daadwerkelijk 50 miljoen euro aan schadevergoeding krijgen? En waarom was er nog geen concreet besluit genomen om de verhuizing te annuleren?

Hoewel het besluit tot verhuizing van de marinierskazerne naar Zeeland en vervolgens het besluit tot annulering daarvan geen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) zijn, is het interessant om te bezien hoe uit het bestuursrechtelijk stelsel inspiratie wordt geput over hoe bestuursorganen elkaar onderling zouden moeten bejegenen. In het bijzonder is voor het vertrouwensbeginsel en de nieuwe toepassing daarvan in de bestuursrechtspraak een belangrijke rol weggelegd.

In vogelvlucht: een kazerne die naar Zeeland gaat verhuizen, maar toch niet

Wat is er eigenlijk allemaal aan de hand? Hier volgt een korte chronologie.

Op 10 april 2012 kondigde Minister Hillen van Defensie aan dat hij had besloten om een nieuwe marinierskazerne te verwezenlijken in Vlissingen, Zeeland. Uit onderzoek was namelijk gebleken dat deze locatie veel ruimte en mogelijkheden bood. De voormalige kazerne in Doorn (provincie Utrecht) die met ruimtegebrek kampte, zou worden afgestoten. De plannen werden uitgewerkt en op 19 juni 2014 ondertekende Minister Hennis-Plasschaert de overeenkomst voor de vestiging van de marinierskazerne in Zeeland. De verwachting was dat de kazerne eind 2019 in gebruik kon worden genomen. Tot eind 2017 liep alles op rolletjes, er waren afspraken gemaakt over het gebruik van de grond en er waren drie bouwconsortia geselecteerd. Begin 2018 veranderde dit. De vakbonden voor militairen en mariniers gingen zich met de verhuizing bemoeien. De kazerne kreeg volgens hen niet de voorzieningen die de mariniers wensten, zoals een schietbaan en landingsplaats voor helikopters. Bovendien vonden de mariniers Zeeland te ver weg en wilden hun partners niet mee verhuizen. Uit een enquête was gebleken dat slechts één procent hiertoe bereid was. De korpscommandant vreesde een enorme uitstroom van mariniers. Dit veroorzaakte een ommekeer. Eind 2018 werden de voorbereidende werkzaamheden opgeschort. Daarna gebeurde er weinig. Er leek geen schot in de zaak te zitten en eind 2019 stuurden de gemeente en provincie een brief naar Defensie. De geruchtenmolen begon te draaien: werd de bouw afgeblazen? Jawel, 11 februari 2020 ging de kogel door kerk: de verhuizing van de marinierskazerne gaat niet door. Zeeland blijft met lege handen achter. De provincie, gemeente en het waterschap (hierna gezamenlijk aangeduid als ‘Zeeland’) eisten compensatie.

Kan Zeeland compensatie eisen?

De provincie Zeeland eiste ruim 50 miljoen euro compensatie van de Staat. Zeeland had een stevige positie om schadevergoeding te eisen. Civielrechtelijk heeft zij op het eerste gezicht tal van mogelijkheden: een vordering tot nakoming van de overeenkomst, schadevergoeding wegens afgebroken onderhandelingen, schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad wegens niet nakomen van een overeenkomst en wellicht zijn er nog andere mogelijkheden.  Zeeland en de Staat hadden bij de civiele rechter kunnen gaan procederen over deze zaak. Er was dan waarschijnlijk veel gesteggeld over kleine lettertjes, bedoelingen van partijen, exoneraties en andere verbintenisrechtelijke aspecten.

Interessant is nu, dat de manier waarop de bewindslieden zich over deze kwestie hebben uitgesproken niet getuigt van een civielrechtelijke benadering. Zo stelde vicepremier De Jonge in een persconferentie stelde na de ministerraad over het annuleren van de verhuizing: “Het kabinet realiseert zich dat gewekte verwachtingen niet worden nagekomen. Dit verdient niet een schoonheidsprijs.” Hier wordt niet gesproken over contractsbepalingen, risicoverdeling, de schadebeperkingsplicht enzovoorts. De Staat lijkt in deze zaak voor een hoger abstractieniveau te hebben gekozen, namelijk dat van het uitgangspunt dat gewekte verwachtingen in beginsel behoren te worden nagekomen. Hier kan een parallel worden ontdekt met het vertrouwensbeginsel zoals dat in het bestuursrecht wordt toegepast. En dat is ook weer niet zo vreemd, nu het gaat om een geschil tussen twee overheden en de toepassing van (principes uit) het publiekrecht dan voor de hand ligt. In deze blog werken wij die parallel wat verder uit. Zo illustreren we dat de recente ontwikkelingen in de Afdelingsjurisprudentie breder toepasbaar zijn dan alleen op de typische geschillen over Awb-besluiten.

Het vertrouwensbeginsel nieuwe stijl

Zeeland had er alle reden toe erop te vertrouwen dat de verhuizing van de marinierskazerne naar Zeeland wél zou plaatsvinden. Zeeland was zich hier bovendien feitelijk op aan het voorbereiden. Op grond van het publiekrechtelijke vertrouwensbeginsel mag dit gerechtvaardigde vertrouwen niet worden geschonden, althans, niet zonder meer.

Het vertrouwensbeginsel houdt kort gezegd in dat een bestuursorgaan zo mogelijk de verwachtingen die zij bij een burger heeft gewekt moet nakomen (“ja, u krijgt een vergunning als u die aanvraagt“). Een burger heeft vertrouwd op wat hem door het bestuursorgaan is medegedeeld en heeft daar naar gehandeld. Dit vertrouwen mag niet klakkeloos beschaamd worden (“nee, u krijgt de vergunning toch niet“). Een bestuursorgaan kan niet zonder meer een besluit nemen in strijd met de bij de burger gewekte verwachtingen. Er zijn echter wel een paar criteria waaraan moet zijn voldaan voordat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan.

Tot vorig jaar golden strenge criteria waaraan moest worden voldaan. In mei 2019 is de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State echter omgegaan en is een soepelere koers gaan varen. In de nieuwe lijn van de Afdeling wordt meer gekeken naar het burgerperspectief: mocht de burger erop vertrouwen dat met de toezegging de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan werd vertolkt? Een uitgebreide beschouwing over deze koerswijziging en de gevolgen daarvan kunt u lezen in onze annotatie in de AB bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 december 2019 (AB 2020/217).  Geldt die nieuwe koers ook voor grote organisaties of bedrijven, of in dit geval voor Zeeland? In de rechtspraak van de Afdeling hebben we hier nog geen voorbeelden van gezien. Dat zal dus nog moeten blijken.

Zeeland mocht erop vertrouwen dat de Staat de gewekte verwachtingen zou nakomen

In dit geval slaagt Zeeland met vlag en wimpel voor de (nieuwe) vertrouwensbeginseltoets. Deze toets omvat drie stappen. Stap 1: kan de uitlating en/of gedraging waar de betrokkene zich op beroept worden gekwalificeerd als een toezegging? Ja, het ging om een concrete, tot Zeeland gerichte uitlatingen, die zelfs in een contract waren vastgelegd. Daaraan mocht Zeeland verwachtingen ontlenen. Stap 2: kan de toezegging worden toegerekend aan het bestuursorgaan? Ja, de minister heeft zelf de toezegging gedaan en de overeenkomst ondertekend. In dit geval kunnen de eerste twee vragen bevestigend worden beantwoord. Hierdoor is er sprake van gewekt vertrouwen waar Zeeland zich op zou kunnen beroepen. In dat geval komen we aan bij de laatste stap. Stap drie: welke betekenis moet het bestuursorgaan toekennen aan het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van zijn bevoegdheid? Hier ligt een belangenafweging in verborgen. Gerechtvaardigd vertrouwen hoeft niet altijd gehonoreerd te worden door het bestuursorgaan. Er dient een afweging van de betrokken belangen plaats te vinden. Het belang van degene bij wie het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt wordt afgewogen tegen andere betrokken belangen. Als deze andere betrokken belangen zwaarder wegen hoeft het gerechtvaardigd vertrouwen niet te worden gehonoreerd en hoeft de toezegging niet te worden nagekomen. Deze toezegging hoeft dan weliswaar niet te worden nagekomen, maar een bestuursorgaan kan in zo’n geval wel verplicht zijn om de schade te vergoeden van degene die gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging. In dat geval krijgt de betrokkene geen nakoming van de toezegging maar een schadevergoeding.

De Staat wil zijn toezeggingen jegens Zeeland niet nakomen. Een compensatie hiervoor lijkt daarom de aangewezen oplossing. Vicepremier de Jonge verwoordde dit in de persconferentie na het kabinetsbesluit op 14 februari als volgt:

“In het belang van Defensie is dit een beter besluit, maar in het belang van Zeeland heb je ook na te komen wat je eerder aan verwachtingen hebt gewekt. En dat is een reden dat we onder leiding van de minister van Binnenlandse Zaken nu een traject starten met een speciaal adviseur om te kijken waar we dan die gerechtvaardigde belangen [/verwachtingen] in Zeeland [schenden], wat is dan de schade die Zeeland lijdt als gevolg van het niet naar Zeeland [verhuizen], omdat wij natuurlijk ook zien in de richting van Zeeland dat we dat vertrouwen hebben te herstellen.”

Ook dit citaat laat zien dat De Jonge in deze kwestie een publiekrechtelijke benadering kiest, die past in stap 3 van het redeneermodel van de Afdeling

Welke schade kan Zeeland vergoed krijgen op grond van het vertrouwensbeginsel?

Zeeland eiste een schadevergoeding van ruim 50 miljoen euro. Dit bedrag baseerde zij op drie aspecten, die volgens haar betrokken moesten worden in de compensatie: 1) het grote belang voor Vlissingen en Zeeland in de komst van het aantal personen die een duurzame impuls aan de economie zouden geven, 2) het vestigingsklimaat in Zeeland dat is aangetast en 3) de indirecte kosten die reeds gemaakt waren. Naast de 50 miljoen euro eiste Zeeland een fonds om mensen te stimuleren zich in Zeeland te vestigen en Zeeuwse vacatures te vervullen of nieuwe banen te creëren.

Zou Zeeland (in een rechterlijke procedure) al deze kostenposten vergoed kunnen krijgen in lijn met het vertrouwensbeginsel? Op grond van het vertrouwensbeginsel wordt de schade vergoed die er zonder de toezegging niet was geweest. Dit betreft dus alleen dispositieschade: schade die is geleden door te handelen op grond van het onterecht gewekte vertrouwen, de kosten die zijn gemaakt als gevolg van de toezegging. Dit is dus het negatieve contractsbelang. Volgens Zeeland was al zo’n 20 miljoen euro aan kosten gemaakt voor de afgeblazen komst van de kazerne. Het positieve contractsbelang hoeft op grond van het vertrouwensbeginsel echter niet vergoed te worden. Dit bestaat uit de winst die zou zijn gemaakt bij nakoming van het contract. Er zou volgens Zeeland voor zo’n 30 miljoen euro aan gederfde inkomsten zijn.

Op grond van het vertrouwensbeginsel is het dus nog maar de vraag of Zeeland kostenpost 1 vergoed zou kunnen krijgen. Ook kostenpost 2 is lastig op grond van het vertrouwensbeginsel. Kostenpost 3 valt wel volledig binnen het kader.

Hoe zit het met die mysterieuze ‘voorgenomen besluiten’?

Het besluit over het annuleren van de verhuizing en het besluit over de compensatie waren aanvankelijk slechts ‘voorgenomen besluiten’. Waarom waren deze besluiten niet direct definitief? Werd de verhuizing uiteindelijk misschien toch niet geannuleerd? Zoals Staatssecretaris Visser het verwoordde in het debat op 20 februari:

“Dat is de reden dat er voor deze twee voorgenomen besluiten is gekozen, omdat we zien dat die samenhang er is. Als je met elkaar besluit om een marinierskazerne te bouwen in Vlissingen, je daar allerlei overeenkomsten over afsluit maar je vervolgens zegt “dat doe ik niet”, dan heb je ook de verantwoordelijkheid om dat te compenseren.” 

Ook daar wordt inspiratie geput uit het vertrouwensbeginsel. Juridisch gezien is er samenhang tussen deze twee beslissingen. Als een gedane toezegging niet wordt gehonoreerd en in plaats daarvan schadevergoeding wordt toegekend, dient dit te gebeuren in hetzelfde besluit als het besluit waarin het gewekte vertrouwen niet wordt gehonoreerd, in dit geval het besluit tot het annuleren van de verhuizing. Er is sprake van een onzelfstandig schadebesluit. Omdat nog een keuze gemaakt moest worden over de compensatie, liet het definitieve besluit nog even op zich wachten.

Inmiddels is de compensatie voor Zeeland bekend. Zeeland krijgt een pakket aan maatregelen waarmee flink wordt geïnvesteerd in de Zeeuwse economie. Dit pakket aan maatregelen vertegenwoordigt een waarde van niet vijftig, maar zeshonderdvijftig miljoen euro. Zeeland wordt dus ruimhartig gecompenseerd voor het geschonden vertrouwen van Zeeland in de Staat. Niet alleen het negatieve belang, maar ook het positieve belang krijgt Zeeland vergoed.

De analogie van het vertrouwensbeginsel

Het publiekrechtelijke vertrouwensbeginsel geldt in beginsel voor bestuursorganen bij het nemen van besluiten in de zin van de Awb. Ook in andere gevallen kan en zou het vertrouwensbeginsel als leidraad (moeten) dienen voor bestuurlijk handelen. Een bestuursorgaan dient het vertrouwen van degene die op haar toezeggingen vertrouwt niet zonder meer te schaden. Of dit nou een burger of bestuursorgaan is, besluit in de zin van de Awb of niet.

In de publiekrechtelijke rechtspraak komt (een schending van) het vertrouwensbeginsel voornamelijk voor in de verhouding overheid-burger. Deze kwestie over de marinierskazerne laat zien dat de principes die ten grondslag liggen aan het vertrouwensbeginsel ook goed kunnen worden toegepast in de verhouding hogere overheid-lagere overheid. Daarin is bovendien een parallel te vinden met de machtsverhouding die ook ten grondslag ligt aan de verhouding overheid – burger. Het is de vraag of het vertrouwensbeginsel op dezelfde manier doorwerkt in de verhouding lagere overheid – hogere overheid: wat geldt als een lagere overheid het gerechtvaardigd vertrouwen van een hogere overheid schendt? Wij vermoeden dat deze vraag voor de praktijk minder relevant zal zijn, omdat een hogere overheid doorgaans ook andere machtsmiddelen heeft ten opzichte van de lagere overheid dan alleen een beroep op schending van het vertrouwensbeginsel. Zou bijvoorbeeld – enigszins theoretisch – de provincie Zeeland de mariniers uiteindelijk niet hebben willen ontvangen, dan had de Staat dat zo nodig met een rijksinpassingsplan wel kunnen doordrukken.

In dit geval is de Staat de door hem bij Zeeland gewekte verwachtingen niet nagekomen. Het geschonden vertrouwen heeft de Staat echter ruimhartig gecompenseerd. Een mooi voorbeeld van de werking van het vertrouwensbeginsel tussen overheden onderling.  Hoewel opgemerkt zij dat de compensatie hier verder gaat dan vereist op basis van het vertrouwensbeginsel, nu ook het positieve contractsbelang is gecompenseerd. Zo ver gaat de jurisprudentie inzake het vertrouwensbeginsel (nog) niet. Daarin wordt slechts het negatieve contractsbelang gecompenseerd.