Vijftien jaar oude verkavelingen: het bos en de bomen

Codextrein (2017): afwijking van oude verkavelingen 

1. Regel

Het bestuur moet een omgevingsvergunningsaanvraag die strijdig is met de geldende verkavelingsvoorschriften, in principe weigeren.

Deze regel werd in 2017 versoepeld: de aard van de voorschriften zal bepalen of er een absoluut verbod geldt of niet:

• voorschriften die betrekking hebben op wegenis en openbaar groen, zullen steeds tot weigering leiden;
• bij voorschriften die geen betrekking hebben op wegenis en groen, geldt de weigeringsgrond echter enkel nog wanneer de verkaveling niet ouder is dan 15 jaar op het ogenblik dat u de aanvraag indient.

Anders gezegd: de strijdigheid met verkavelingsvoorschriften van meer dan 15 jaar oud, brengt geen automatische weigering van de vergunningsaanvraag meer met zich mee. 

2. Context

Deze uitzondering voor 15 jaar oude verkavelingen kwam tot stand in de zogenaamde "Codextrein". Meer flexibiliteit voor oudere verkavelingen moest dienen om gemeenten de kans te geven om een eigen beleid te voeren ten aanzien van  deze bestaande, oudere verkavelingen.

Impliciet ging men er daarbij van uit dat de verkavelingsvoorschriften van meer dan 15 jaar oud, de goede ruimtelijke ordening niet meer accuraat weergaven. Door de automatische weigering voor die verkavelingsvoorschriften uit te sluiten, kon het bestuur een andere afweging van de goede ruimtelijke ordening maken. 

Ter harmonisatie van het ruimtelijk ordeningsrecht, werden ook de volgende regels aangepast:

• verschillende beperkte handelingen worden automatisch als niet strijdig beschouwd met de geldende verkavelingsvoorschriften, als deze laatste meer dan 15 jaar oud zijn;
• in het Vrijstellingsbesluit zijn stedenbouwkundige handelingen vrijgesteld van de vergunning, ook als ze strijdig zijn met een verkavelingsvoorschrift ouder dan 15 jaar oud;

• in het Functiewijzigingsbesluit zijn een aantal functiewijzigingen vrijgesteld van vergunning, nl. het in een woongebouw uitoefenen van functies die complementair zijn aan wonen, zoals kantoorfunctie, dienstverlening en vrije beroepen, verblijfsrecreatie, detailhandel, restaurant, café en bedrijvigheid, ook als ze strijdig zijn met meer dan 15 jaar oude verkavelingen.

Kortom, verkavelingen van meer dan 15 jaar oud vormen sinds de Codextrein in steeds mindere mate een belemmering voor stedenbouwkundige handelingen die strijdig zijn met de verkavelingsvoorschriften.

Daardoor hebben gemeentes meer ruimte om bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag een hedendaags beleid inzake goede ruimtelijke ordening te voeren, zoals ook beoogd was. Ze zijn immers niet langer strikt gebonden aan de voorschriften uit oude verkavelingen. Evenwel is ook het aantal vrijgestelde handelingen sterk toegenomen. In deze gevallen heeft het vergunningverlenend bestuur ook niet meer de kans om een beleid inzake goede ruimtelijke ordening te voeren, aangezien een vrijgestelde handeling niet meer bij het bestuur moet passeren.

Voor heel wat residentiële verkavelingen bleken in de praktijk vergaande gevolgen. Indien het gewestplan nog van van toepassing is en het woongebied betreft, laat de bestemming een heel ruim gamma aan nevenactiviteiten toe. In vele residentiële verkavelingen sluiten de verkavelingsvoorschriften juist bepaalde nevenactiviteiten, zoals commerciële activiteiten, uit. Als de verkaveling ouder is dan 15 jaar, kunnen deze beperkingen in de verkavelingsvoorschriften buiten toepassing worden gelaten en kan een commerciële activiteit op grond van het Functiewijzigingsbesluit zonder vergunning worden uitgeoefend.  

Verzameldecreet (2019): herwaardering van oude verkavelingen

Klaarblijkelijk besefte men dat de vergaande flexibilisering ook ongewilde gevolgen had.

Met het decreet van 26 april 2019 houdende diverse bepalingen inzake omgeving, natuur en landbouw, beter bekend als het "Verzameldecreet 2019", heeft de Vlaamse overheid de versoepelingen voor verkavelingen ouder dan 15 jaar, opnieuw aangepast (klik hier voor een overzicht van het Verzameldecreet 2019).

De hierna besproken bepalingen van het Verzameldecreet 2019 zullen in werking treden 10 dagen na de publicatie in het Belgisch Staatsblad. Die heeft tot op heden nog niet plaatsgevonden.

De verkavelingen ouder dan 15 jaar krijgen met het Verzameldecreet 2019 opnieuw (mogelijks) een grotere rol.

1. Uitzondering op de uitzondering: gemeenteraad kan voorschriften oude verkavelingen behouden

De gemeenteraad kan voortaan, los van een concrete vergunningsaanvraag, beslissen om de verkavelingsvoorschriften in verkavelingen ouder dan 15 jaar, toch te behouden als weigeringsgrond.

Aldus ontstaat een uitzondering op de uitzondering: verkavelingsvoorschriften vormen een weigeringsgrond voor een vergunningsaanvraag, tenzij ze ouder zijn dan 15 jaar, tenzij de gemeenteraad er anders over heeft beslist. 

Deze aanpassing is ingegeven door de vaststelling in de praktijk dat aanvragers het schrappen van verkavelingsvoorschriften van meer dan 15 jaar als weigeringsgrond, soms aanwenden om grootschalige meergezinswoningen aan te vra­gen binnen de context van een goedgekeurde verkaveling van eengezinswoningen met beperkt gabarit, terwijl deze niet steeds goed gelegen zijn. Het bleek voor de vergunningverlenende overheid in een dergelijk geval niet evident om de aanvraag te weigeren louter op basis van de niet-verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening.

De gemeenteraad kan daarom op grond van de nieuwe wijziging per verkaveling nagaan of hij de voorschriften ervan verenigbaar acht met de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Indien dat het geval is, kan de gemeenteraad beslissen dat de voorschriften van toepassing blijven. Een dergelijke beslissing kan voor een individuele verkaveling worden genomen, maar ze geldt wel voor de verkaveling in haar geheel. Differentiatie is dus mogelijk tussen verkavelingen, maar niet binnen verkavelingen. De beslissing geldt voor onbepaalde duur, tenzij de gemeenteraad een nieuwe beslissing neemt in tegengestelde zin, en treedt in werking veertien dagen na de bekendmaking ervan bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad.

De nieuwe wijziging maakt het verkavelingslandschap niet eenvoudiger.

• om het bos door de bomen te zien, dient de vergunningsaanvrager zorgvuldig na te gaan of de gemeenteraad heeft beslist om de verkavelingsvoorschriften van de verkaveling waarin hij zich bevindt, als weigeringsgrond te behouden. De loutere ouderdom van meer dan 15 jaar impliceert immers niet langer dat de voorschriften geen weigeringsgrond meer zijn;

• voor het bestuur brengt deze uitzondering op de uitzondering mee dat het de verkavelingen ouder dan vijftien jaar die op zijn grondgebied liggen, zal moeten screenen om per verkaveling na te gaan of de voorschriften nog steeds de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maken;

• opmerkelijk detail: de gemeenteraadsbeslissing om een verkaveling te behouden als weigeringsgrond, heeft geen impact op de onderhoudswerken en de vrijgestelde handelingen in artikel 4.4.1, § 3 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Deze blijven mogelijk, ook als deze in strijd zouden zijn met de voorschriften van een verkaveling ouder dan 15 jaar.

2. Mogelijks toch nog "goede ruimtelijke ordening" in oude verkavelingen

Ten tweede voorziet het Verzameldecreet in de mogelijkheid om, bij de beoordeling van een concrete vergunningsaanvraag, gemotiveerd te verwijzen naar bepaalde voorschriften van meer dan 15 jaar oude verkavelingen en aan te geven dat die voorschriften nog steeds belangrijke actuele criteria omvatten om op die specifieke plaats de goede ruimtelijke ordening te motiveren.

Met deze aanpassing wenste de decreetgever te verduidelijken dat het schrappen van de voorschriften van oude verkavelingen als automatische weigeringsgrond, niet betekent dat de voorschriften geen belangrijke actuele criteria meer zouden kunnen bevatten om de goede ruimtelijke ordening te beoordelen. Deze verduidelijking geeft echter aan dat het om een mogelijkheid gaat. Aldus bevestigt de decreetgever dat het vergunningverlenend bestuur er ook voor kan opteren om meer dan 15 jaar oude verkavelingsvoorschriften geheel buiten beschouwing te laten bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening. 

Van belang is dat er bij deze verduidelijking wel een differentiatie binnen een verkaveling wordt toegelaten: de vergunningverlenende overheid kan ervoor kiezen om bepaalde voorschriften nog als actueel te beschouwen, maar andere niet. 

Aangezien de vergunningverlenende overheid de functie van verkavelingsvoorschriften als criteria van de goede ruimtelijke ordening per vergunningsaanvraag kan beoordelen, en binnen een verkaveling kan differentiëren, rijst de vraag welke rol het rechtszekerheidsbeginsel hier zal spelen. Kan een overheid het voorschrift dat er enkel eengezinswoningen mogelijk zijn, als criterium van de goede ruimtelijke ordening behouden, maar bijvoorbeeld het voorschrift van een bouwvrije strook van 6 meter niet, om twee jaar later het omgekeerde te beslissen? Wellicht niet. Ook de wisselwerking tussen de visie van de vergunningverlenende overheid in eerste administratieve aanleg, en deze in tweede aanleg zal een interessant onderwerp worden om in de gaten te houden.

3. Wijziging begrip "zonevreemde constructie"

Tot slot past het Verzameldecreet de definitie van het begrip "zonevreemde constructie" aan.

Zo kan men constructies die gelegen zijn in meer dan 15 jaar oude zonevreemde verkavelingen als zonevreemde constructie beschouwen. Daardoor kunnen zij in aanmerking komen voor toepassing van de zonevreemde basisrechten ingeval de onderliggende gewestplanbestemming als toetsingskader naar boven komt. 

Doordat de verkavelingsvoorschriften ouder dan 15 jaar geen weigeringsgrond meer vormen, komt als het ware het onderliggende bestemmingsplan naar boven als toetsingsgrond voor de aanvraag. Door in de definitie toe te voegen dat enkel constructies die zijn gelegen buiten een verkaveling die jonger is dan 15 jaar, zonevreemd zijn, kunnen constructies die gelegen zijn in de meer dan 15 jaar oude verkavelingen, toch als zonevreemde constructies worden beschouwd voor toetsting aan de onderliggende gewestplanbestemming.

Besluit

Bij verkavelingen ouder dan 15 jaar wordt het landschap door het Verzameldecreet steeds dichter volgeplant. Hoewel verkavelingsvoorschriften in beginsel een weigeringsgrond vormen voor daarmee strijdige vergunningsaanvragen, is dat niet het geval als de verkaveling meer dan 15 jaar oud is.

Evenwel bestaat ook op de uitzondering een uitzondering, nl. als de gemeenteraad de verkaveling toch als weigeringsgrond behoudt. Wanneer dat niet gebeurt, kan het vergunningverlenend bestuur bovendien bij elke vergunningsaanvraag beslissen om bepaalde, alle of geen enkele van de verkavelingsvoorschriften te weerhouden als onderdeel van de toets aan de goede ruimtelijke ordening. 

Het bos en de bomen, ze zullen voor de vergunningsaanvrager die zich in een oude verkaveling bevindt, geen van beide nog altijd evident zichtbaar zijn.