Verzilting en de Omgevingswet: een gemiste kans?

De verwachting is dat de verzilting onder andere als gevolg van klimaatverandering zal toenemen en steeds grotere gevolgen zal hebben voor de landbouw, het milieu en het drinkwater. Na een nadere uiteenzetting van het fenomeen verzilting, signaleert deze blog dat dit onderwerp meer aandacht verdient, met name vanuit een juridisch perspectief. Zo had het voor de hand gelegen dat de (uitwerking van de) Omgevingswet aandacht zou hebben geschonken aan verzilting.

Wat is verzilting?

De verzilting van de bodem en het water is afhankelijk van verschillende factoren en kan zowel via grond- als oppervlaktewater optreden. Verzilting van land en water neemt wereldwijd toe als gevolg van klimaatverandering en ondermaats water- en landbeheer.

Ook in Nederland worden de effecten zichtbaarder. Grote delen van ons land liggen onder de zeespiegel en omvatten historische getijdenzones. In deze gebieden is zout water reeds aanwezig in de ondergrond. In reguliere omstandigheden ondervinden we hier geen problemen van, omdat er een laag zoet water, onder andere als gevolg van de regenval, het zoute water naar beneden drukt.

Dit is anders in tijden van droogte. Tijdens droge zomerperiodes verdampt het zoete water dat bovenop dit zoute water aanwezig is, wat leidt tot capillaire opstijging van zout water en schade aan de bovengrond en gewassen. De eerste effecten hiervan waren reeds zichtbaar in de Nederlandse kustgebieden tijdens de droge zomer van 2018.

Experts stellen dat we ons slechts in de beginfase van het probleem bevinden, omdat verzilting verband houdt met grotere problematiek, waaronder stijgende zeespiegel, bodemdaling, en een algemeen tekort aan zoet water.

Is er voldoende aandacht voor verzilting?

Hoewel wereldwijd onderzoekers uit andere disciplines dit probleem onderzoeken en oplossingen trachten te vinden, heeft bodem- en waterverzilting tot nu toe minimale aandacht gekregen in de Nederlandse juridische en politieke praktijk.

Zo is bij het grote wetgevingstraject ter ontwikkeling van de Omgevingswet – de wet die ziet op samenvoeging en vereenvoudiging van alle regels ten aanzien van de fysieke leefomgeving – de aandacht voor dit onderwerp beperkt. Eén van de documenten waarin verzilting terugkomt is het ontwerp van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). In dit document wordt verzilting een aantal maal expliciet benoemd als één van de toekomstige ontwikkelingen die een impact zal hebben op onze leefomgeving:

"Laaggelegen gebieden langs kuststroken zullen door zeespiegelstijging en bodemdaling in toenemende mate met verzilting te maken krijgen. Op sommige locaties kan dat leiden tot functiewijzigingen – zoals van landbouw naar natuur en water – of tot andere typen natuur of gewassen." (p. 100)

Ook in het achtergronddocument bij de NOVI wordt het probleem benoemd:

"Door klimaatverandering zal de zeespiegel gaan stijgen. In combinatie met bodemdaling zal meer druk vanaf de zee op het grondwater komen, waardoor het proces van verzilting zich in de kuststreken gaat versnellen. Steeds meer inlaatpunten voor zoetwater zullen onbruikbaar worden, uitgaande van het ‘hoge’ KNMI-klimaatscenario met meer droge jaren. Landinwaarts zal verzilting met name gaan toenemen in de lager gelegen delen en in de veenweidegebieden. Door verzilting kan schade ontstaan aan de natuur, de landbouw, tuinbouw en de productie van drinkwater." (p. 65)

Het milieueffectrapport omtrent de NOVI gaat in op de kwaliteit van het grondwater en de drinkwatervoorraad in Nederland. In dat kader komt verzilting ook aan bod:

"Richting 2030 komen het volume en de kwaliteit van de drinkwatervoorraad onder druk te staan. Door een toename van de vraag (3% in 2040); het is de verwachting dat hieraan kan worden voldaan en dat de kwaliteit als gevolg van beschermingsgebieden gegarandeerd kan worden. Echter, het risico op negatieve gevolgen van toenemende verzilting voor de drinkwatervoorraad neemt toe, mede als gevolg van toenemende droogte. In de referentiesituatie is de staat ten aanzien van drinkwater daarom redelijk gewaardeerd. Op de langere termijn (richting 2050 en daarna) leidt klimaatverandering tot verminderde aanvoer vanuit de rivieren. In combinatie met hetere, drogere zomers kan dit vaker leiden tot tekorten aan drinkwater." (p. 55)

Ook in het kabinetsperspectief op de NOVI en een kamervraag over het kabinetsperspectief worden zeespiegelstijging, zoetwaterbeschikbaarheid en verzilting besproken.

Op basis van deze documentstudie kan worden geconcludeerd dat er aandacht is voor dit onderwerp. Echter, een eenduidig Nederlands beleid omtrent verzilting ontbreekt. Tevens missen duidelijke doelen en concrete normen.

In 2021 treedt – naar verwachting – de nieuwe Omgevingswet in werking. Dit biedt een uitgelezen kans om een duidelijk beleid voor verzilting te creëren. Het ontwerp van de Omgevingswet verwijst desondanks in het geheel niet naar verzilting. Ook de onderliggende Algemene Maatregelen van Bestuur bevatten geen bepalingen over verzilting. De toelichtingen op het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en op het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) verwijzen enkele keren bondig naar verzilting (zie art. 4.1147,  4.1157, 4.801 en 4.802 Bal en art. 2.13 en 8.22 Bkl), maar het onderwerp blijft onbesproken in de artikelen van de Besluiten zelf.

De afwezigheid van verzilting in de Omgevingswet is echter niet verwonderlijk, daar het doel van de Omgevingswet is om een pluraliteit van wetgeving te bundelen in één bondige, overzichtelijke wet. Het ligt daarom voor de hand dat subsidiaire regelgeving het verziltingsbeleid uitwerkt. Erkend wordt dat dit geen eenvoudige opgave is gegeven de veelheid van oorzaken onderliggend aan verzilting en tal van mogelijke acties om de effecten te verzachten of aan te passen aan de effecten (zie vorige blog). Het echter slechts signaleren van het probleem is niet voldoende.

Conclusie

Samenvattend, de toenemende verzilting in Nederland vergt aandacht. Hoewel het mooi is dat het probleem wordt benoemd, is het de vraag wat voor concrete maatregelen zullen worden genomen om het probleem te vertragen – voorkomen lijkt reeds onmogelijk. Ons inziens zou een juridisch kader moeten worden geformuleerd met concrete normen en doelen. Dit geeft een duidelijk signaal af dat actie dient te worden ondernomen. De komst van de Omgevingswet was in dit opzicht een uitgelezen kans. Hoewel de effecten momenteel nog slechts beperkt zichtbaar zijn, wordt dit in de toekomst als gevolg van zeespiegelstijging, bodemdaling en tekorten aan zoet water zeker anders.
 

Dit blogbericht is geschreven in samenwerking met Maurits de Munck.