Verzendtheorie voor bezwaar- en beroepschriften niet langer houdbaar na arrest Hof van Justitie?

Uit een arrest van het Europese Hof van Justitie van begin dit jaar volgt dat het lidstaten in beginsel niet is toegestaan één postdienst aan te wijzen waarmee processtukken tijdig kunnen worden ingediend. Voor Nederland heeft dit arrest mogelijk tot gevolg dat de verzendtheorie en de invulling daarvan door de bestuursrechter niet langer houdbaar is, zoals de rechtbank Den Haag onlangs ook oordeelde. In dit blogbericht staan wij stil bij deze jurisprudentie en de gevolgen daarvan voor de praktijk.

Tijdig verzenden van processtukken: ontvangst- en verzendtheorie (artikel 6:9 Awb)

Het Nederlandse bestuursrecht hanteert als uitgangspunt de ontvangsttheorie. Dat betekent dat een bezwaar- of (hoger)beroepschrift in ieder geval op tijd is ingediend indien het voor het einde van de termijn (24:00 uur op de laatste dag) is ontvangen (art. 6:9 lid 1 Awb). Het is aan de verzender om aannemelijk te maken dat het stuk tijdig is ontvangen, bijvoorbeeld door middel van een ontvangstbevestiging per fax of per e-mail. De ontvangsttheorie is met name relevant voor het verzenden van stukken op een andere manier dan per post met PostNL.

Voor verzending per post geldt namelijk aanvullend de verzendtheorie. Dit houdt in dat, indien het bezwaar- of (hoger)beroepschrift voor het einde van de termijn ter post is bezorgd (in een brievenbus of bij het postkantoor) én het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen, het stuk toch tijdig is ingediend (art. 6:9 lid 2 Awb). Voorwaarde is echter wel dat voor verzending met PostNL (de concessiehouder) wordt gekozen. Sinds jaar en dag geldt op grond van vaste jurisprudentie dat de terpostbezorging plaatsvindt op het moment dat een poststuk in een brievenbus van PostNL wordt gedeponeerd dan wel het moment waarop het op een postvestiging van PostNL wordt aangeboden (zie bijv. ABRvS 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:157). De datumstempel van PostNL moet als uitgangspunt worden genomen voor de datum waarop het stuk ter post is bezorgd (zie ook ter achtergrond de parlementaire geschiedenis van de Awb: Kamerstukken II 1988/89, 21221, A, p. 74-75).

Hof van Justitie: Poolse verzendtheorie strijdig met Unierecht

Op 27 maart 2019 heeft het Hof van Justitie prejudiciële vragen beantwoord, gesteld door de Sąd Najwyższy (de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken van Polen) in het kader van een procedure tussen een Poolse burger, de heer Pawlak, en de voorzitter van Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (het Poolse socialezekerheidsfonds voor de landbouw, "KRUS").

In de nationale procedure speelde het volgende. De heer Pawlak had aan de KRUS schadevergoeding gevraagd nadat hij een arbeidsongeval had gehad. Omdat hij het niet eens was met de beslissing van de voorzitter van de KRUS, had hij daartegen beroep ingesteld, en met succes. Vervolgens wilde de voorzitter van de KRUS hoger beroep instellen tegen de rechtbankuitspraak, maar het beroepschrift werd twee dagen na het verstrijken van de termijn ontvangen. Het hoger beroep werd niet-ontvankelijk verklaard, omdat, ondanks dat het processtuk op de laatste dag van de beroepstermijn was afgestempeld door de postdienst, Polen de nationale regeling kent dat enkel de indiening van een processtuk bij de aangewezen aanbieder (de universele dienst) gelijkstelt met de indiening van het stuk bij de betrokken rechterlijke instantie. Tegen dat oordeel heeft de KRUS cassatieberoep ingesteld. De cassatierechter Sąd Najwyższy heeft vervolgens in een prejudiciële procedure aan het Hof van Justitie (kort gezegd) gevraagd of deze Poolse verzendtheorie in strijd is met de Europese Postrichtlijn (97/67/EG, laatst gewijzigd bij Richtlijn 2008/6/EG).

Het Hof van Justitie beantwoordde deze vraag bevestigend. De Postrichtlijn heeft tot doel om de interne markt voor postdiensten te verwezenlijken en om een einde te maken aan het handhaven van een voorbehouden sector en bijzondere rechten als middel om de financiering van de universele dienst te verzekeren. Het toekennen van een exclusief of bijzonder recht aan de universele dienst, zoals het geval bij de Poolse verzendtheorie, zou in strijd zijn met deze doelstellingen. Hier doet niet aan af dat in Polen de geografische dekking van de dienst van aangetekende zendingen door de verschillende aanbieders zeer uiteenlopend is en dat er dus een belang bestaat dat voor alle zendingen van processtukken aan rechterlijke instanties hetzelfde niveau van waarborg wordt geboden wat de veiligheid van zendingen betreft en de termijnen waarbinnen deze zendingen bij de rechterlijke instanties worden afgegeven, zoals de Poolse regering tijdens de zitting heeft aangevoerd. Het Hof van Justitie oordeelt dat nu de andere aanbieders op basis van de Poolse wetgeving eveneens gemachtigd zijn om voor rechterlijke instanties bestemde processtukken te vervoeren en te bezorgen, zij geacht worden te beschikken over de nodige organisatorische middelen en het nodige personeel om dit te doen.

Het Hof van Justitie komt tot de conclusie dat de Postrichtlijn zich verzet tegen de nationale regeling die, zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging wegens redenen van openbare orde of openbare veiligheid bestaat, alleen de afgifte van een processtuk in een postkantoor van de enige voor de universele postdienst aangewezen aanbieder erkent als gelijkwaardig aan de indiening van het processtuk bij de betrokken rechterlijke instantie.

Betekenis voor het Nederlandse bestuursrecht

Zoals hiervoor uiteengezet, kent het Nederlandse bestuursrecht een met het Poolse recht vergelijkbare verzendtheorie, namelijk dat een processtuk als tijdig ingediend wordt aangemerkt indien het voor het einde van de termijn is afgestempeld door PostNL en niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen. De rechtbank Den Haag heeft onlangs een uitspraak (ECLI:NL:RBDHA:2019:8610) gedaan waaruit volgt dat ook deze Nederlandse verzendtheorie niet langer houdbaar is. In die procedure was het beroepschrift van eiser vijf dagen na afloop van de beroepstermijn ontvangen, maar blijkens de datumstempel twee dagen vóór afloop van die termijn op de post was gedaan – echter niet met PostNL maar een andere aanbieder. Onder verwijzing naar het hiervoor besproken arrest van het Hof van Justitie overweegt de rechtbank dat het niet is toegestaan om zonder goede reden slechts één postdienst aan te wijzen waarmee beroepen op deze wijze op tijd kunnen worden ingediend en dat de rechtbank daarom voorbij gaat aan de vaste jurisprudentie van onder meer de Afdeling.

Wat betekent dit nou in praktische zin? Wat ons betreft hoeft er geen wetswijziging van de Awb plaats te vinden, nu in artikel 6:9 lid 2 Awb PostNL niet is aangewezen als enige dienstverlener waarvoor de verzendtheorie geldt. De vaste jurisprudentie met betrekking tot dit artikellid behoeft wel enige aanpassing, namelijk in die zin dat ook de datumstempel van een andere postdienstverlener geldt als uitgangspunt voor de datum waarop een processtuk ter post is bezorgd. De rechtbank Den Haag heeft daar terecht  het voortouw in genomen. Daarbij moet het wel gaan om betrouwbare postdiensten, omdat er anders wel een rechtvaardiging kan bestaan een postdienst toch uit te zonderen van het 'privilege' van art. 6:9 lid 2 Awb.