Vernietiging Wro-bestemmingsplan wegens een kennelijk gegrond beroep na vereenvoudigde afdoening

In haar uitspraak van 4 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4450, over het bestemmingsplan Buitengebied 2 van de gemeenteraad van Valkenswaard, vernietigt de Afdeling een bestemmingsplan waarop op grond van het overgangsrecht in artikel 4.6 lid 4 Invoeringswet Omgevingswet de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van toepassing is. Het ontwerp van dat bestemmingsplan is namelijk vóór inwerkingtreding van de Wro op 1 januari 2024 ter inzage gelegd. 

Uitgangspunt: streven naar finale geschilbeslechting en dus geen 'kale vernietiging'

Vernietiging van een bestemmingsplan heeft in zijn algemeenheid niet de voorkeur van de wetgever. Uitgangspunt is het streven naar finale geschilbeslechting (artikel 8:41a Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Als een besluit gebrekkig is en dus vernietigbaar, moet de rechter eerst nagaan of hij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kan laten, of zelf in de zaak kan voorzien. Als dat niet mogelijk is, dan kan de rechter bij een tussenuitspraak in bepaalde gevallen de bestuurlijke lus toepassen (artikel 8:72 jo. artikel 8:51a jo. artikel 8:80a Awb). Toepassing van een bestuurlijke lus betekent dat de bestuursrechter een tussenuitspraak doet waarbij hij het bevoegd gezag in de gelegenheid stelt gebreken in de besluitvorming te herstellen, waarna een einduitspraak volgt. Dat leidt ertoe dat initieel gebrekkige besluiten, waaronder bestemmingsplannen, uiteindelijk sneller de eindstreep halen dan in het geval zou zijn als na vernietiging een nieuw bestemmingsplan moet worden vastgesteld waartegen zelfstandig beroep open staat. Zie over de bestuurlijke lus ook dit eerdere blogbericht. Het doel van de bestuurlijke lus is mede gelegen in finale geschilbeslechting binnen een afzienbare termijn (ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4180).

'Kale' vernietiging van een in werking getreden Wro-bestemmingsplan betekent sinds de Afdelingsuitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174 dat dat bestemmingsplan niet onder de Wro kan worden hersteld. De met dat bestemmingsplan gewenste ontwikkelingen kunnen slechts mogelijk worden gemaakt door besluitvorming onder de Omgevingswet (een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA)). In het bijzonder het in procedure brengen van een omgevingsplan vergt een aanzienlijke (tijds)inspanning, omdat daarvoor steeds afdeling 3.4 Awb moet worden doorlopen. Dit vanzelfsprekend nog naast het gegeven dat dat omgevingsplan moet voldoen aan de instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving, de provinciale omgevingsverordening en aan de centrale norm van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Nu het Valkenswaardse bestemmingsplan volgens Regels op de kaart in ieder geval deels in werking is getreden, leidt de vernietigingsuitspraak tot werk aan de winkel.

Maar deze uitspraak is niet alleen opvallend vanwege de vernietiging, maar ook vanwege het houden van een 'regiezitting' op grond van artikel 8:44 Awb en vanwege het dictum 'kennelijk gegrond'.

Regiezitting

Tegen het bestemmingsplan was een groot aantal beroepen ingesteld en heeft de Afdeling de  Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) gevraagd om een deskundigenbericht. In het deskundigenbericht staat dat voor een deel van de gronden een provinciaal inpassingsplan van toepassing is, wat gevolgen heeft voor de bevoegdheid van de raad een bestemmingsplan vast te stellen. Daarnaast is er her en der strijd met de provinciale omgevingsverordening, ontbreken er bijlagen in het bestemmingsplan, zijn er bestemmingen of aanduidingen opgenomen waarvoor een onderbouwing ontbreekt en is mogelijk onrechte geen passende beoordeling verricht. 

Naar aanleiding van dit STAB-verslag besluit de raad de handdoek in de ring te gooien, staakt hij het verweer en verzoekt hij de Afdeling om het bestemmingsplan in zijn geheel te vernietigen. Hierop heeft de Afdeling op 24 oktober 2024 een regiezitting gehouden in de zin van artikel 8:44 Awb, waarbij de Afdeling inlichtingen heeft ingewonnen bij partijen over het verzoek van de raad, of en in hoeverre hieraan tegemoet kan worden gekomen en wat de gevolgen zouden zijn van het tegemoet komen aan dit verzoek. 

Tijdens de regiezitting heeft de Afdeling met partijen besproken wat de gevolgen zouden zijn van een vernietiging conform het verzoek van de raad. De Afdeling overweegt dat in dit geval de vernietiging van het bestemmingsplan op veel locaties er niet toe zal leiden dat de bestaande activiteiten/bouwwerken in strijd zullen zijn met het dan weer ter herleven planologische regime. En daar waar dat wel het geval is, heeft de raad aangegeven dat dit ook bij de totstandkoming van de beslissing het verweer te staken is afgewogen. De raad wil per geval de mogelijkheden bekijken om tot een oplossing te komen, bijvoorbeeld door middel van nadere (planologische) besluitvorming, al dan niet op verzoek van partijen. De raad heeft verder aangegeven graag in overleg te willen gaan met partijen, rekening houdend met wat is beoogd te regelen in het bestemmingsplan en wat is geconstateerd in het deskundigenbericht. Hiervoor is budget en mankracht vrijgemaakt, aldus de raad.

Kennelijk gegrond beroep na vereenvoudigde afdoening

Binnen twee weken na de comparitie op 24 oktober 2024 doet de Afdeling op maandag 4 november 2024 uitspraak (omdat dit geen reguliere bodemprocedure is, is de uitspraak niet op een woensdag). 

De Afdeling stelt vast dat de gebreken in het bestemmingsplan zodanig omvangrijk en fundamenteel zijn, dat deze zich niet lenen voor reparatie door middel van een herstelbesluit. In hoeverre het verloop van de comparitie relevant zijn voor deze uitkomst blijkt niet uit de uitspraak. De Afdeling oordeelt bovendien dat de beroepen kennelijk gegrond zijn omdat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en vernietigt het vaststellingsbesluit.

Hiermee doet de Afdeling de zaak vereenvoudigd af als bedoeld in artikel 8:54 lid 1 aanhef en onder d Awb. 

Het vereenvoudigd afdoen, dus zonder inhoudelijke zitting, is een ingrijpende bevoegdheid. De wetgever is ervan uitgegaan dat de rechter daarvan prudent gebruik maakt (Kamerstukken II 1991/92, 22495, nr 3, p. 134-135). Dat is niet verwonderlijk, want rechtzoekenden wordt een inhoudelijke beoordeling ontnomen. Hierom staat tegen een uitspraak na vereenvoudigde afdoening op grond van artikel 8:55 lid 1 Awb binnen zes weken verzet open. Dit verzet kan alsnog leiden tot een inhoudelijke behandeling.

Observaties: het ruimer toepassen van de bevoegdheid tot vereenvoudigde afdoening zou kunnen bijdragen aan snellere onherroepelijkheid van besluitvorming voor bijvoorbeeld woningbouw

Deze zaak, waarbij beroepen kennelijk gegrond zijn verklaard, roept de vraag op of het bijvoorbeeld voor woningbouwprojecten niet te overwegen is dat de bestuursrechter meer dan nu gebruikt maakt van zijn bevoegdheid een beroep vereenvoudigd af te doen en beroepen kennelijk ongegrond te verklaren, al dan niet na het houden van een regiezitting. Bezien vanuit de belangen van woningzoekenden, ontwikkelaars en overheden zou dat een gunstige ontwikkeling zijn. Daar staat vanzelfsprekend tegenover dat een toename van vereenvoudigde afdoeningen afbreuk doet aan de rechtspositie van appellanten. En blijkens de wetsgeschiedenis is het vereenvoudigd afdoen van beroepen een ingrijpende bevoegdheid, waarvan prudent gebruikt dient te worden gemaakt.

Tegelijkertijd is goed voorstelbaar dat in planologische procedures waarin er gedurende het vooronderzoek voldoende duidelijkheid bestaat over de (on)gegrondheid van beroepen, er wellicht meer ruimte is zaken vereenvoudigd af te doen. Daarbij ligt het wel voor de hand dat de lat voor het kennelijk ongegrond verklaren van beroepen hoger ligt dan die voor het kennelijk gegrond verklaren van beroepen. Dit vanwege de in beginsel onomkeerbare gevolgen van een nieuwe ontwikkeling voor eisers/appellanten, als een beroep ongegrond is, terwijl bij een gegrond beroep de status quo in stand blijft en er dan doorgaans nog nadere besluitvorming plaatsvindt waar rechtsbescherming tegen open staat. 

Duidelijkheid over de (on)gegrondheid gedurende het vooronderzoek vergt wel dat de standpunten over en weer tijdig inzichtelijk zijn gemaakt. Dat betekent ook dat een duidelijk verweerschrift tijdig wordt ingediend. En dat de bestuursrechter zich tijdig in een dossier verdiept, waarna waar nodig een regiezitting en/of eventueel een extra schriftelijke ronde op grond van artikel 8:43 Awb wordt gehouden om nadere inlichtingen te verkrijgen. 

Daarnaast zullen de wat complexere planologische procedures met meerdere tegenstanders en omvangrijke beroepschriften, zeker waar een belangenafweging (wanneer is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) aan de orde is, zich minder voor een vereenvoudigde afdoening lenen, dan eenvoudiger procedures met een enkele eiser en een beperkt aantal beroepsgronden waarbij een belangenafweging niet aan de orde is. Bijvoorbeeld als enkel wordt aangevoerd dat een woningbouwproject in strijd is met een duidelijke instructieregel uit een provinciale omgevingsverordening of het Besluit kwaliteit leefomgeving of met bijvoorbeeld een parkeernorm. Goed voorstelbaar is dat in die gevallen op basis van de argumentatie 'op papier' al kan worden vastgesteld dat een beroep ongegrond is.

Kortom, het vereenvoudigd afdoen van zaken in planologische procedures zal zeker niet de hoofdregel kunnen worden, maar tegelijkertijd zou de bestuursrechter het vooronderzoek in die procedures wellicht (nog) meer dan nu kunnen aangrijpen om ruimte te zoeken om zaken vereenvoudigd af te doen. Dat zou, al was het maar in beperkte mate, kunnen bijdragen aan snellere onherroepelijke besluitvorming die benodigd is voor de woningbouwopgave en de energietransitie.