Veiligheid gaat voor alles: drie redenen voor een actuele RI&E

Uit onderzoek blijkt dat de helft van de Nederlandse werkgevers geen risico- inventarisatie en –evaluatie (“RI&E”) heeft opgesteld. Dit is opmerkelijk, omdat iedere werkgever op grond van artikel 5 Arbeidsomstandighedenwet (“Arbowet”) verplicht is een RI&E en bijbehorend plan van aanpak te hebben. De werkgever die niet voldoet aan deze verplichting kan te maken krijgen met bestuursrechtelijke handhaving, of zelfs strafrechtelijke vervolging. Daarnaast ligt ook een civielrechtelijke claim op de loer. In dit blog gaan wij nader in op deze driedimensionale risico’s voor werkgevers, ook in tijden van thuiswerken. Hieronder bespreken wij eerst de inhoud en achtergrond van de RI&E en daarna de risico’s voor werkgevers die geen volledige RI&E hebben, of niet handelen conform de RI&E.

Wat is een RI&E?

Kort gezegd, is een RI&E een schriftelijk document waarin de arbeidsrisico’s die zich in het bedrijf voordoen en de daartoe getroffen risico-beperkende maatregelen zijn beschreven. Onderdeel van de RI&E is een plan van aanpak met daarin de maatregelen die de werkgever nog zal treffen om de geïdentificeerde gevaren te voorkomen of te beperken. Deze verplichtingen volgen uit de zorgplicht van de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van zijn werknemers.

Bestuursrechtelijke handhaving

De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (“iSZW”) is belast met het toezicht op de verplichtingen uit de Arbowet. iSZW controleert of bedrijven zich aan de geldende regels en voorschriften houden, waaronder de verplichting om een RI&E en bijbehorend plan van aanpak op te stellen. Op het moment dat een overtreding wordt vastgesteld kan iSZW werkgevers direct zelf een bestuurlijke boete opleggen voor het niet hebben van een RI&E en/of voor het ontbreken van het plan van aanpak. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald door de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving.

In de praktijk speelt de aanwezigheid en kwaliteit van een RI&E een belangrijke rol bij de beoordeling van andere overtredingen van de Arbowetgeving, bijvoorbeeld bij arbeidsongevallen. Als de werkgever aan de hand van (onder andere) de RI&E kan aantonen dat hij de risico's van de concrete werkzaamheden voldoende geïnventariseerd heeft en op basis daarvan een veilige werkwijze heeft ontwikkeld, matigt iSZW de op te leggen bestuurlijke boete met 25% (zie artikel 1 lid 11 onder a van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving). De RI&E moet daarvoor wel voldoende specifiek zijn en de werkgever moet op basis daarvan een veilige werkwijze hebben ontwikkeld (zie bijv. ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1368, waarin de inventarisatie van de risico's in de RI&E volgens de Afdeling wel voldoende was, maar de op basis daarvan ontwikkelde werkwijze onvoldoende veilig werd geacht om tot matiging te komen).

In 2019 is het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het Meerjarenprogramma 2020-2023 gestart naar aanleiding van de signalen dat de helft van de Nederlands bedrijven geen RI&E heeft. Met het programma moet de bewustwording van werkgevers over de RI&E worden verbeterd, bijvoorbeeld door middel van communicatie daarover. Een andere pijler van de nieuwe aanpak is de ontwikkeling van een intensiever handhavingsregime, bijvoorbeeld door middel van 'administratieve handhaving', waarbij de RI&E en het plan van aanpak schriftelijk worden opgevraagd. Bestuursrechtelijke handhaving door iSZW is daarmee een groeiend risico.

Strafrechtelijke vervolging

Werkgevers kunnen naast bestuursrechtelijke handhaving ook geconfronteerd worden met strafrechtelijke vervolging. Hoewel artikel 5 Arbowet op zichzelf niet strafbaar is gesteld, kent de Arbowet wel een algemene verbodsbepaling waarop teruggevallen kan worden als zich – door toedoen van de werkgever – ernstige risico’s (kunnen) voordoen. Artikel 32 Arbowet bepaalt namelijk dat het de werkgever verboden is handelingen te verrichten of na te laten in strijd met de Arbowet (of daarop berustende bepalingen), indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs moet weten, levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid van een of meer werknemers ontstaat of te verwachten is. In dit kader kan artikel 5 Arbowet wel degelijk een rol spelen.

De mestsilozaak is hiervoor illustratief. In die zaak deed zich tijdens het reinigen van een mestsilo een arbeidsongeval voor met buitengewoon ernstige gevolgen.  Dit leidde voor de betrokken werkgever tot een veroordeling voor overtreding van artikel 32 Arbowet, omdat zijn werknemers (kort gezegd) werkzaamheden hadden moeten verrichten terwijl aan vier voorschriften uit de Arbowet en -regelgeving niet werd voldaan en de werkgever redelijkerwijs moest weten dat daardoor levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid van die betreffende werknemers te duchten was. De werkgever had onder andere veronachtzaamd om de risico’s die gepaard gaan met het schoonmaken van een mestsilo neer te leggen in een RI&E (Hof Arnhem-Leeuwarden 20 juni 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:5635. In cassatie komt de Hoge Raad inhoudelijk niet tot een ander oordeel, HR 16 juni 2020, ECLI:NL:HR:2020:1051).

Daarbij is wel van belang dat voor een strafrechtelijke veroordeling in ieder geval ook steeds vereist is dat de werkgever wist of redelijkerwijs moest weten dat door zijn nalaten, zoals het niet-opnemen van bepaalde risico’s, levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid van haar werknemer(s) kon ontstaan. Op het moment dat de werkgever alles heeft gedaan wat in redelijkheid van hem verwacht kan worden om gevaar voor anderen te voorkomen, kan van strafrechtelijke verwijtbaarheid geen sprake zijn (zie bijv. Rechtbank Gelderland 4 april 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:1557 en Rechtbank Gelderland 28 april 2016, ECLI:NL:RBGEL:2016:2366).

Werkgeversaansprakelijkheid

Werkgevers hebben op grond van artikel 7:658 lid 1 BW ook een arbeidsrechtelijke zorgplicht jegens hun werknemers. Deze zorgplicht verplicht werkgevers aanwijzingen te verstrekken om zoveel mogelijk te voorkomen dat een werknemer schade lijdt, maar ook om de benodigde veiligheidsmaatregelen te treffen. Als een werkgever zijn zorgplicht verzaakt en een werknemer lijdt schade in de uitvoering van zijn werkzaamheden, dan is de werkgever in beginsel aansprakelijk voor de schade.

Uit recente rechtspraak blijkt dat de aanwezigheid van een RI&E, plan van aanpak en bijbehorende maatregelen zwaar meewegen bij de beoordeling of een werkgever aan zijn arbeidsrechtelijke zorgplicht heeft voldaan (zie bijv. Gerechtshof Amsterdam 16 maart 2021, ECLI:NL:GHAMS:2021:755 en Gerechtshof Den Haag 21 mei 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:1266). Het enkel benoemen van risico’s in een RI&E is daarbij niet voldoende om aan de arbeidsrechtelijke zorgplicht te voldoen: het Gerechtshof Amsterdam oordeelde op 15 januari 2019 dat de werkgever deze zorgplicht had geschonden door niet de juiste maatregelen te nemen ten aanzien van een gevaar dat wel in de RI&E geïdentificeerd was (Gerechtshof Amsterdam 15 januari 2019, ECLI:NL:GHAMS:2019:72).

Schending van artikel 5 Arbowet maakt echter niet dat altijd sprake is van een tekortschieten in de arbeidsrechtelijke zorgplicht van de werkgever (Hoge Raad 12 september 2003, NJ 2004/177). Ook kan een werkgever bestrijden dat hij aansprakelijk is voor de schade van een werknemer, door te betogen dat het opstellen van een RI&E en een plan van aanpak de schade niet zou hebben voorkomen (Hoge Raad 10 december 1999, NJ 2000, 211). Gezien de hiervoor besproken risico’s, doen werkgevers er desalniettemin goed aan een gedegen RI&E en plan van aanpak op te stellen

Voorkom boetes, vervolging en aansprakelijkheid

Het is voor werkgevers van groot belang dat zij beschikken over een actuele RI&E en bijbehorend plan van aanpak. Maar dat is niet het enige: ook een op de RI&E gebaseerde veilige werkwijze, passende instructies en maatregelen ter beperking van de in de RI&E geïdentificeerde risico’s, het creëren van noodzakelijke randvoorwaarden voor een veilige werkwijze en adequaat toezicht zijn van cruciaal belang om aan de wettelijke zorgplicht(en) te voldoen. Schending van deze zorgplicht kan leiden tot bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en aansprakelijkheid voor de schade van werknemers. Wordt eenmaal over een RI&E beschikt, dan zijn werkgevers daarmee nog niet klaar: de werkgever dient de RI&E aan te passen naar aanleiding van opgedane ervaring of als gewijzigde (werk)omstandigheden daartoe aanleiding geven. Werkgevers dienen er dan ook op bedacht te zijn dat zij ook nieuwe risico’s, zoals de risico’s van thuiswerken of anderszins op afstand werken, in kaart dienen te brengen. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid adviseert overigens in de Algemene Criteria Thuiswerken ook specifiek in de RI&E en het plan van aanpak aandacht te besteden aan thuiswerken. Zeker nu onder meer uit onderzoek van het ministerie voor Infrastructuur en Waterstaat blijkt dat Nederlandse bedrijven ook in de toekomst fors blijven inzetten op thuiswerken.