Van inspraakverordening naar participatieverordening op decentraal niveau
De regering stelt voor om de reikwijdte van de decentrale inspraakverordeningen te vergroten naar de uitvoering en evaluatie van decentraal beleid. Dat staat in een conceptwetsvoorstel dat op 9 december 2019 ter internetconsultatie is voorgelegd. Het conceptwetsvoorstel beoogt een wijziging van onder meer de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet.
In dit bericht gaan wij alleen in op de voorgenomen wijziging van het eerste en tweede lid van artikel 150 Gemeentewet (Gemw). Eveneens bespreken wij de relatie met de Omgevingswet. Wat wij hier bespreken, geldt ook voor de wijzigingen van de andere wetten waarop het wetsvoorstel ziet. In een afzonderlijk bericht wordt ingegaan op het voorgestelde derde lid, dat het zogenoemde right to challenge (kort gezegd: een verzoek om bepaalde taken van het gemeentebestuur uit te voeren) moet verankeren.
Van voorbereiding naar uitvoering en evaluatie
Artikel 150 Gemw ziet op de zogenoemde inspraakverordening. Iedere gemeenteraad is volgens het eerste lid verplicht om deze verordening vast te stellen teneinde te regelen hoe ingezetenen en belanghebbenden betrokken kunnen worden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Onder inspraak wordt in dit kader verstaan het “het proces, waarbij individuele burgers of groepen uit de bevolking hun mening kenbaar maken omtrent voorgenomen of voorgesteld beleid, langs de weg van door de overheid geregelde procedures” (Kamerstukken II 1985/86, 19403, 3, p. 34). Deze inspraak vindt overeenkomstig het tweede lid plaats via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb)), tenzij de verordening anders bepaalt.
In een notendop beoogt het consultatievoorstel om de reikwijdte van de inspraakverordening te vergroten naar de uitvoering en evaluatie van het gemeentelijk beleid. Het verruimt ook de mogelijkheden voor burgerbetrokkenheid. Waar het huidige tweede lid ervan uitgaat dat de betrokkenheid plaatsvindt in de vorm van inspraak, laat het voorgestelde tweede lid ook andere opties open. Nu niet langer meer (exclusief) sprake is van een inspraakverordening, wordt de naam gewijzigd in “participatieverordening”.
De afweging tussen rechtszekerheid en maatwerk en het gevolg van “niets” regelen
Het conceptwetsvoorstel stelt randvoorwaarden aan de bestaande praktijk van burgerparticipatie. Die is tegenwoordig niet meer beperkt tot inspraak, maar omvat bijvoorbeeld ook burgerfora, -panels, -initiatieven, referenda, dialogen, enquêtes en straatinterviews. Met het oog op de rechtszekerheid is het volgens de regering wenselijk dat gemeenten in hun participatieverordening duidelijkheid scheppen over de mogelijkheden van participatie in de verschillende fasen van het beleidsproces en over de rol die de gemeente daarbij speelt. Om lokaal maatwerk niet in de weg te staan, is besloten om geen aanvullende voorschriften ten aanzien van participatie op te nemen in de Gemw.
Gemeenten hebben in principe dus alle vrijheid om in de participatieverordening de afweging te maken tussen rechtszekerheid enerzijds en ruimte voor maatwerk anderzijds. Echter, het voorgestelde tweede lid blijft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaren als de participatieverordening de burgerbetrokkenheid regelt in de vorm van inspraak, maar verder niets bepaalt.
De huidige gemeentelijke inspraakverordeningen regelen zelden meer dan het van toepassing verklaren van afdeling 3.4 Awb. Dit is, naar wij aannemen, het gevolg van de verwijzing naar afdeling 3.4 Awb in de modelinspraakverordening van de VNG, die door veel gemeenteraden is overgenomen. Het is derhalve interessant om te bezien hoe de VNG de nieuwe modelparticipatieverordening zal gaan vormgeven. Aan de ene kant lijkt het niet onlogisch dat de VNG, vanwege het algemene karakter van de modelverordening, blijft verwijzen naar afdeling 3.4 Awb. Aan de andere kant zou, vanwege het grote belang van maatwerk, een verwijzing naar afdeling 3.4 Awb juist een verkeerd signaal kunnen afgeven. In dat geval wordt immers geen maatwerk gefaciliteerd.
Verder rijst de vraag hoe met alle overige gevallen van participatie moet worden omgegaan als de participatieverordening slechts inspraak volgens afdeling 3.4 Awb noemt. Lezen wij de wettekst en de memorie van toelichting goed, dan zijn in dat geval alle andere manieren waarop gemeenten burgers kunnen betrekken in de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van hun beleid niet meer toegestaan. Alleen dan wordt immers de rechtszekerheid gediend.
De participatieverordening en het omgevingsplan onder de Omgevingswet: de cirkel rond?
Hoe verhoudt de participatieverordening zich tot de Omgevingswet, waarin participatie als een “doorsnijdend thema” wordt beschouwd (Stb. 2018, 209, p. 66)? Opmerkelijk genoeg besteedt de toelichting op de consultatiewet aan die vraag geen aandacht. Op grond van artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) moest inspraak krachtens artikel 150 Gemw plaatsvinden voordat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage werd gelegd. De inspraakverordening maakte dus expliciet deel uit van de bestemmingsplanprocedure. Onder omstandigheden kon het om die reden zo zijn dat een gebrek in de uitvoering van de inspraakverordening leidde tot vernietiging van het bestemmingsplan.
Het voorgaande veranderde door de invoering van afdeling 3.4 Awb, die van toepassing werd op de voorbereiding van het bestemmingsplan. Volgens deze procedure vindt inspraak plaats in de vorm van het indienen van zienswijzen over het ontwerpbestemmingsplan. Deze inspraak bood volgens de regering een goed alternatief voor de inspraak die op grond van de inspraakverordening plaatsvond. Bovendien werd in artikel 150 Gemw het huidige tweede lid opgenomen, waardoor inspraak volgens de inspraakverordening voortaan in beginsel ook op grond van afdeling 3.4 Awb zou plaatsvinden. Het voorgaande leidde tot de afschaffing van artikel 6a WRO. In de woorden van de regering zou handhaving van artikel 6a WRO ertoe hebben geleid dat “de gemeente verplicht zou zijn om bij de voorbereiding van een bestemmingsplan(wijziging) twee procedureel identieke inspraakrondes te houden” (Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 28).
Ondanks het ontbreken van een wettelijke verplichting, kunnen gemeenten op grond van artikel 150 Gemw nog steeds inspraak organiseren die plaatsvindt voordat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Een gebrek in deze inspraak kan echter niet meer de rechtmatigheid van het bestemmingsplan aantasten, zo blijkt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 16 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC2320, r.o. 2.2.1.). Het volgen van de inspraakverordening maakt immers formeel geen onderdeel meer uit van de bestemmingsplanprocedure.
De vraag rijst of deze Afdelingsjurisprudentie gecontinueerd zal kunnen worden na de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow), waarin het bestemmingsplan vervangen zal worden door het omgevingsplan. Op grond van artikel 16.29 Ow moet het bevoegd gezag kennisgeven van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen. In deze kennisgeving moet het bevoegd gezag onder meer aangeven hoe het participatieproces in de voorbereiding van het omgevingsplan vorm gegeven zal worden, zo volgt uit artikel 10.2 Omgevingsbesluit (Ob). Op basis van de Omgevingswet worden, gelet op het belang van maatwerk, weinig inhoudelijke eisen gesteld aan participatie. Wel wijst de regering op de mogelijkheid om in de participatieverordening kaders te stellen waarbinnen burgers kunnen participeren bij de voorbereiding van besluiten op grond van de Omgevingswet (Kamerstukken I 2019/20, 34986, S, p. 27) .
Indien het bevoegd gezag in de kennisgeving vermeldt de participatieverordening toe te zullen passen, dan wordt het volgen van deze verordening onzes inziens een formeel onderdeel van de voorbereidingsprocedure van het omgevingsplan. Het niet correct volgen van de participatieverordening is juridisch dan niet meer zo vrijblijvend als nu het geval is.
Recent oordeelde de Afdeling (18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209) al dat het wellicht mogelijk is dat gemeenteraden in hun beleid opnemen om hun medewerking aan een planologische ontwikkeling afhankelijk te maken van het feit of een initiatiefnemer participatie heeft laten plaatsvinden teneinde draagvlak voor die ontwikkeling te creëren. Voor een uitgebreidere beschouwing over deze uitspraak verwijzen wij graag naar het Stibbeblog dat Koen Giezeman en Jan van Oosten over deze uitspraak schreven.
