Van BENG naar ZEB
Op 8 mei 2024 verscheen in het EU-publicatieblad de vierde herziening van de Energy Performance of Buildings Directive (EPBD-richtlijn). De EPBD-richtlijn is de belangrijkste Europese richtlijn voor het duurzaam (ver)bouwen en het verbeteren van de energieprestatie van gebouwen, waarbij het doel is om het energiegebruik van gebouwen terug te dringen. Een belangrijk onderdeel van de herziening van de EPBD-richtlijn is de wijziging van de op dit moment geldende eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) naar de norm van de zero-emission building (ZEB). De vierde herziening van de EPBD-richtlijn (EPBD IV) heeft ingrijpende gevolgen voor zowel bestaande bouw als nieuwbouw.
In dit blogbericht bespreken wij eerst kort de huidige BENG-eisen en vervolgens enkele in het oog springende wijzigingen met betrekking tot de EPBD IV, waaronder de betekenis van de ZEB.
Nu BENG
Artikel 4.148 Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bepaalt dat een bouwwerk moet voldoen aan de BENG-eisen. Dit doel komt voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei en de EPBD-richtlijn. De energieprestatie voor BENG wordt vastgesteld aan de hand van drie eisen (artikel 4.149 Bbl): i) de maximale energiebehoefte in kWh per m2 gebruiksoppervlakte per jaar, ii) het maximale primair fossiel energiegebruik in kWh per m2 gebruiksoppervlakte per jaar, en iii) het minimum aandeel hernieuwbare energie in procenten van de maximale energiebehoefte (zie ook ons eerdere blog Minister voor VRO wil lokaal maatwerk voor energie- en milieuprestatie beperken industriële woningbouw te versnellen, waarin wij onder meer uitgebreider ingaan op de BENG-eisen). Artikel 4.148 lid 2 Bbl stelt de BENG-eisen per gebruiksfunctie vast. Er gelden geen eisen voor de gebruiksfuncties ‘industriefunctie’, ‘overige gebruiksfunctie’ en ‘bouwwerken geen gebouw zijnde’. Afdeling 6.4 Bbl stelt regels voor gebouwen die zien op de energielabelsystematiek.
Straks ZEB
In EPBD IV wordt onder meer het begrip zero-emission building voor de gebouwde omgeving geïntroduceerd. Emissievrije gebouwen worden de nieuwe standaard voor nieuwe gebouwen en vervangen daarmee de BENG-eisen. Vanaf 1 januari 2028 geldt voor nieuwe overheidsgebouwen en vanaf 1 januari 2030 geldt voor alle andere nieuwe gebouwen dat zij geen emissies uit fossiele brandstoffen meer mogen uitstoten. In 2050 moeten alle bestaande gebouwen een ZEB zijn.
Volgens de bewoordingen uit de herziening van de EPBD-richtlijn wordt in een emissievrij gebouw de zeer lage energievraag volledig gedekt door energie uit hernieuwbare bronnen, indien technisch haalbaar. De herziene richtlijn bespreekt verschillende opties om efficiënte gebouwen te laten voorzien van energie uit hernieuwbare bronnen: ter plaatse opgewekte energie zoals thermische of fotovoltaïsche zonne-energie, warmtepompen en biomassa, hernieuwbare energie die wordt geleverd door hernieuwbare-energiegemeenschappen of energiegemeenschappen van burgers, en stadsverwarming en -koeling op basis van hernieuwbare energie of afvalwarmte (zie overweging 20 van de herziening van de EPBD-richtlijn). ZEB staat aldus voor een zeer lage energievraag. Lidstaten bepalen zelf wat dit betekent, maar het betekent in ieder geval géén emissies van fossiele brandstoffen op het perceel.
Andere belangrijke wijzigingen in herziening EPBD-richtlijn
Energielabelsystematiek
Met de herziening van de EPBD-richtlijn worden ook aanvullende eisen gesteld aan de energielabelsystematiek. Een gemeenschappelijk EU-sjabloon voor het energielabelafschrift wordt geïntroduceerd om burgers beter te informeren en verduurzamingsbeslissingen te vereenvoudigen. De energielabelklassen worden niet Europees geharmoniseerd. Hierdoor blijven de in Nederland bestaande indeling van de klassen A tot en met G behouden, maar krijgen de klassen een andere betekenis. Zo komt energielabel A gelijk te staan aan een ZEB en komt energielabel G gelijk te staan aan de slechtst presterende 15% van het nationale gebouwenbestand. Daarnaast volgt een nieuwe klasse A0 voor gebouwen die voldoen aan de ZEB-standaard. Lidstaten kunnen ook een A+ klasse introduceren voor gebouwen die nog beter presteren dan ZEB. Uit de Kamerbrief d.d. 12 maart 2024 van de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening blijkt dat alle bestaande A+ klassen in Nederland vanaf 2030 zullen verdwijnen bij de uitgifte van nieuwe energielabels en zullen worden vervangen door de nieuwe klassen. Verder geldt dat energielabels 10 jaar geldig blijven, dat monumenten ook labelplichtig worden en dat woningeigenaren van de slechtst presterende gebouwen een uitnodiging ontvangen voor een renovatieadvies via een energieloket.
Minimumnormen voor energieprestaties
Voorts stelt de herziening van de EPBD-richtlijn ook regels voor renovatie van de slechtst presterende gebouwen door middel van zogeheten minimumnormen voor energieprestaties (MEPS). MEPS zijn regels op grond waarvan bestaande gebouwen moeten voldoen aan een energieprestatie-eis als onderdeel van een breed renovatieplan voor een gebouwenbestand of op een triggermoment op de markt (zoals verkoop of huur). Voor utiliteitsgebouwen geldt dat lidstaten in 2030 16% en in 2033 26%, ten opzichte van 2020, van de slechtst presterende utiliteitsgebouwen moeten renoveren. Voor woningen geldt dat lidstaten het gemiddelde energiegebruik van de woningvoorraad met 16% dienen te verminderen in 2030 en 20-22% in 2035 ten opzichte van 2020. Hierbij is afgesproken dat ten minste 55% van de afname bereikt wordt door de renovatie van de 43% slechtst presterende woningen, waarbij er uitzonderingen gelden voor onder meer monumenten en tijdelijke woningen. Deze wijzigingen betekenen aldus dat de ingrijpende gevolgen niet enkel voor nieuwbouw gelden, maar ook impact hebben op bestaande gebouwen. De MEPS moeten worden onderscheiden van de huidige MilieuPrestatie Gebouwen (MPG), de maatstaf voor het berekenen van de duurzaamheid van gebouwen (zie artikel 4.159 Bbl). De MPG geeft aan wat de milieubelasting is van de materialen die in een gebouw worden toegepast. Zowel MEPS als de MPG komen dus te gelden voor gebouwen.
Al met eerdere wijzigingen aan het Bbl is de maatwerkmogelijkheid voor de eisen voor energie- en milieuprestatie bij nieuwbouw komen te vervallen (Stb. 2023, 426). Dit heeft te maken gehad met de wens om industrieel bouwen te bevorderen, waarvoor noodzakelijk is dat bepaalde technische bouwvoorschriften voor nieuwbouw die al streng zijn, in heel Nederland zoveel mogelijk uniform zijn, en niet per gemeente nog strenger kunnen worden gesteld. Dit heeft geleid tot het vervallen van de maatwerkmogelijkheid om de eisen voor de energieprestatie en de milieuprestatie aan te scherpen. Dit sluit aan bij de aanscherping van de generieke eisen voor de energie- en milieuprestatie onder de EPBD IV (zie ook hierover ons eerdere blog Minister voor VRO wil lokaal maatwerk voor energie- en milieuprestatie beperken industriële woningbouw te versnellen).
Verplichte installatie van zonne-energiesystemen
De EPBD IV bepaalt dat het “dringend noodzakelijk is de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen in gebouwen te verminderen en de inspanningen om hun energieverbruik koolstofvrij te maken en te elektrificeren, te versnellen” (zie overweging 32). Om die reden moeten alle gebouwen “zonneklaar” zijn, d.w.z. ontworpen om het potentieel voor het opwekken van zonne-energie te optimaliseren op basis van de zonnestraling op de locatie, zodat zonne-energietechnologieën zonder dure structurele ingrepen kunnen worden geïnstalleerd. De EPBD IV bevat dan ook regels over de verplichte installatie van een zonne-energiesysteem waar dat technisch, functioneel en economisch haalbaar is. Deze regels gelden in eerste instantie voor nieuwe gebouwen (zie artikel 10 lid 3 van de aangenomen tekst): voor nieuwe utiliteitsgebouwen met een gebruiksoppervlakte van meer dan 250 m2 gelden deze regels uiterlijk op 31 december 2026. Voor bestaande publieke gebouwen is voorzien in een geleidelijke aanpak waarbij gebouwen groter dan 2.000 m2 gebruiksoppervlakte uiterlijk op 31 december 2027 aan de nieuwe regels moeten voldoen. Deze drempel wordt progressief verlaagd tot 250 m2 in december 2030. Voor nieuwe woningen en nieuwe overdekte parkeergelegenheden gelden de regels uiterlijk op 31 december 2029. Voor bestaande utiliteitsgebouwen van meer dan
500 m2 gebruiksoppervlakte gelden de regels uiterlijk op 31 december 2027 bij een renovatie die een vergunning vereist. EPBD IV biedt ruimte voor maatwerk zodat er geen disproportionele normen worden gesteld, bijvoorbeeld bij netcongestie of een onredelijke terugverdientermijn.
Implementatie EPBD IV
De in dit blog besproken verplichtingen op grond van EPDB IV dienen uiterlijk op 29 mei 2026 te zijn geïmplementeerd in nationale regelgeving. In de Kamerbrief van 12 maart 2024 staat niet hoe de maatregelen zullen worden geïmplementeerd in nationale regelgeving, maar het ligt voor de hand dat de wijziging van BENG-eisen naar de ZEB-norm via een wijziging van afdeling 4.4 van het Bbl zal plaatsvinden en dat de aanvullende eisen aan de energielabelsystematiek in afdeling 6.4 van het Bbl zullen komen te staan. De regelgeving over het verplicht installeren van zonne-energiesystemen zal naar onze verwachting ook worden opgenomen in afdeling 4.4 van het Bbl.
De verduurzamingseisen hebben impact op zowel bestaande bouw als nieuwbouw: er moet een transitie worden doorgemaakt. Daarvoor zou zich goed het instrument programma onder de Omgevingswet lenen. In een programma kunnen overheden namelijk zowel beleid (en subsidies) als maatregelen opnemen om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bereiken (zie artikel 3.5 Omgevingswet). Ten slotte kan het bevoegd gezag de verduurzamingseisen in de vorm van maatwerkvoorschriften opleggen in individuele gevallen.
Op grond van artikel 5.1 lid 2 sub a van de Omgevingswet in samenhang met afdeling 2.3.2 van het Bbl is in veel gevallen een omgevingsvergunning nodig voor een technische bouwactiviteit. Voor initiatiefnemers van een nieuw bouwwerk is dus van belang rekening te houden met de ZEB-norm, dat onderdeel zal worden van de omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit. Op grond van artikel 7.9 van de Omgevingsregeling dient een aanvrager bij een aanvraag voor een bouwactiviteit namelijk ook gegevens en bescheiden te verstrekken die zien op duurzaamheid, waaronder informatie over de energieprestatiecoëfficient.
Lidstaten krijgen twee jaar de tijd om de herziene EPBD-richtlijn in hun nationale regelgeving en beleid te verankeren vanaf de datum dat de richtlijn officieel is gepubliceerd.
Slot
Met EPBD IV wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan de doelstellingen die zien op de beperking van broeikasgasemissies en het finale energiegebruik van nieuwe gebouwen vanaf 2028 - 2030 en bestaande gebouwen vanaf 2050. Ook de visie voor 2050 is duidelijk: een emissievrij gebouwenbestand in de gehele Europese Unie. Deze transitie zal financieel niet pijnloos zijn. Wij raden lange termijninvesteerders aan zich goed te verdiepen in hun aankopen om de komende jaren niet verrast te worden door ingrijpende investeringsverplichtingen.
