Uitzondering op passende beoordeling-plicht ook bij afwijkende herhaling of voortzetting van een project

Een uitzondering op die plicht bestaat echter indien een plan of project een herhaling of voortzetting van een project of plan vormt dat reeds passend beoordeeld is en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen. Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling“) van 28 oktober jl. volgt dat er bij die herhaling of voortzetting op punten mag worden afgeweken van het reeds passend beoordeelde project.

Aanleiding: Inpassingsplan mestverwerkingsinstallatie

Twence Holding B.V. exploiteert in Zenderen op de locatie Elhorst-Vloedbelt een afvalverwerkingsinrichting. Twence wil op deze locatie ook een mestverwerkingsinstallatie realiseren. Gedeputeerde staten van Overijssel hebben voor deze installatie in 2016 een omgevingsvergunning verleend. Dit besluit is door de Afdeling in 2017 echter vernietigd omdat de vergunning verleend zou zijn in strijd met het geldende bestemmingsplan. Om de mestverwerkingsinstallatie alsnog planologisch mogelijk te maken, hebben provinciale staten het inpassingsplan “Locatie Elhorst-Vloedbelt” (het “Inpassingsplan“) vastgesteld. Dit plan staat de verwerking van maximaal 250.000 ton varkensmest per jaar toe, aangevoerd door maximaal 12.000 vrachtwagens per jaar. Vanwege de realisatie van de mestverwerkingsinstallatie is de capaciteit van de bestaande stortplaats in het Inpassingsplan verlaagd. Ter uitvoering van het Inpassingsplan hebben gedeputeerde staten op 28 februari 2019 een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie en exploitatie van de mestverwerkingsinstallatie. In overeenstemming met het Inpassingsplan ziet deze vergunning op de verwerking van maximaal 250.000 ton mest per jaar door scheiding en vergisting. De jaarcapaciteit van de bestaande stortplaats is in de vergunning verlaagd tot 95.000 ton per jaar. Ook dit is in overeenstemming met het Inpassingsplan.

Nbw-vergunning afvalverwerking- én mestverwerkingsinstallatie

Gedeputeerde staten van Overijssel hadden op 25 maart 2015 al een vergunning verleend op basis van de voormalige Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw“) voor (i) de reeds aanwezige afvalverwerkingsinstallatie en (ii) de voorziene mestverwerkingsinstallatie. Tegen die vergunning is ook geprocedeerd, maar zonder succes zodat die vergunning bij uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2016 onherroepelijk is geworden. Gedeputeerde Staten stellen in de toelichting op het Inpassingsplan dat de Nbw-vergunning in het plan is verankerd. Omdat het plan niet leidt tot extra stikstofemissie en -depositie ten opzichte van de vergunde situatie, kunnen de significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied worden uitgesloten, aldus de toelichting. Gelet hierop is er voor het Inpassingsplan geen nieuwe passende beoordeling opgesteld als bedoeld in artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (“Wnb“), de opvolger van de Nbw, zo staat in de toelichting.

Uitzondering plicht passende beoordeling: één-op-één inpassing

Normaal gesproken vereist artikel 2.8 lid 1 Wnb een passende beoordeling voor een plan zoals het Inpassingsplan. De activiteiten die het Inpassingsplan mogelijk maakt, kunnen immers significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied. Artikel 2.8 lid 2 Wnb – voorheen: artikel 19j lid 5 Nbw – bevat echter een uitzondering op de plicht tot het opstellen van een passende beoordeling. Indien er sprake is van een herhaling of voorzetting van een plan of project dat eerder passend beoordeeld is, hoeft er niet opnieuw een passende beoordeling te worden gedaan. Vereist is dan wel dat een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van het plan. De Afdeling spreekt in het kader van een dergelijke herhaling of voortzetting over “één-op-één inpassing”.

Beroepen appellanten: geen één-op-één inpassing

De appellanten die beroep hebben ingesteld tegen de vaststelling van het Inpassingsplan stellen dat het Inpassingsplan niet voorziet in een één-op-één inpassing van het project waarvoor op 25 maart 2015 een Nbw-vergunning is verleend. Aangezien er op verschillende punten van de Nbw-vergunning is afgeweken, is er volgens appellanten ten onrechte geen passende beoordeling gemaakt. Zo betogen zij dat de maximale capaciteit van de mestverwerkingsinstallatie in het Inpassingsplan is verhoogd van 240.000 naar 250.000 ton per jaar. Ook wordt volgens hen afgeweken van het aantal en de situering van de silo’s en de gasketels. Het totale ruimtebeslag is bovendien groter in het Inpassingsplan dan waar rekening mee is gehouden bij de Nbw-vergunning. Volgens appellanten is in de verleende Nbw-vergunning ook geen rekening gehouden met de omstandigheid dat alleen varkensmest zal worden verwerkt. Appellanten stellen dat de verwerking van uitsluitend varkensmest in plaats van gemengde drijfmest meer negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Daarom dient volgens appellanten voor het Inpassingsplan een nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt.

Één-op-één inpassing: ook beperkte afwijkingen toegestaan

De Afdeling overweegt dat de door appellanten aangedragen omstandigheden op grond waarvan zij concluderen dat geen sprake is van een één-op-één inpassing van de Nbw-vergunning, ook naar voren zijn gebracht in hun zienswijzen. In de nota van antwoord en het verweerschrift is in reactie hierop gesteld dat een groot deel van deze punten – bijvoorbeeld het ruimtebeslag – niet van belang is voor de effecten van het plan op Natura 2000-gebieden. Effecten vanwege stikstofdepositie doen zich voor door aan- en afrijdende vrachtwagens en door het gebruik van mobiele machines in het plangebied. Op die punten wordt volgens provinciale staten echter niet afgeweken van de Nbw-vergunning en is in de planregels van het Inpassingsplan een maximering opgenomen. Die maximering – die voor de nieuwe mestverwerkingsinstallatie uitgaat van de aanvoer van maximaal 250.000 varkensmest per jaar door maximaal 12.000 vrachtwagens – houdt volgens de nota van antwoord een één-op-één inpassing van de Nbw-vergunning in. Ter onderbouwing daarvan wordt verwezen naar de aanvulling op het milieueffectrapport (MER) dat is opgesteld ten behoeve van het Inpassingsplan.

Uit deze aanvulling blijkt dat de Nbw-vergunning is gebaseerd op hetzelfde aantal vrachtwagens per jaar voor de afvalstort en de mestverwerkingsinstallatie als opgenomen in de planregels. In de aanvulling op het MER is echter wel onderkend dat in vergelijking met de situatie die is doorgerekend in de Nbw-vergunning, de capaciteit van de mestverwerkingsinstallatie is verhoogd van 240.000 naar 250.000 ton. Deze capaciteitsverhoging leidt volgens het MER en de aanvulling daarop echter niet tot extra effecten op Natura 2000-gebieden omdat het aantal vrachtwagens voor de installatie per jaar gelijk blijft. In de Nbw-vergunning is bovendien al uitgegaan van een volcontinu draaiende installatie, waardoor het af te voeren luchtdebiet en de concentratie ammoniak in de af te voeren lucht gelijk blijven, aldus de aanvulling. De omstandigheid dat in het Inpassingsplan uitsluitend wordt uitgegaan van de verwerking van varkensmest heeft blijkens de aanvulling daarnaast ook geen wijziging tot gevolg in vergelijking met de verleende Nbw-vergunning. In het onderzoek naar stikstofdepositie behorende bij de Nbw-vergunning is namelijk uitgegaan van meetresultaten van een bestaande mestverwerkingsinstallatie waar varkensmest wordt verwerkt. Verder zijn in de aanvulling op het MER de emissies en stikstofdeposities opnieuw nagerekend en is geconcludeerd dat de ontwikkeling die het Inpassingsplan mogelijk is gemaakt, past binnen de eerder verleende Nbw-vergunning. Ook hiernaar is verwezen in de nota van antwoord.

In beroep hebben appellanten niet met nieuwe argumenten onderbouwd waarom deze conclusies niet juist zijn. Ze hebben enkel de argumenten uit hun zienswijzen herhaald. In een aanvullend stuk hebben appellanten wel verwezen naar de uitspraak van de Afdeling over het PAS en gewijzigde rekenprogramma’s die naar aanleiding van deze uitspraak zijn opgesteld, maar die argumentatie treft geen doel nu de Nbw-vergunning is verleend vóór het PAS werd toegepast. De Afdeling overweegt dan ook dat appellanten “niet hebben gesteld, noch hebben onderbouwd” waarom in dit geval niet voldaan zou zijn aan de voorwaarden van artikel 2.8 lid 2 Wnb. Zij volgt provinciale staten dan ook in hun standpunt dat in dit geval geen nieuwe passende beoordeling behoeft te worden opgesteld.

Lessen voor de praktijk

Deze uitspraak maakt duidelijk dat artikel 2.8 lid 2 Wnb ook toegepast kan worden indien de inpassing van een plan of project dat reeds passend beoordeeld is, op punten afwijkt dat beoordeelde plan of project. De voorwaarde uit artikel 2.8 lid 2 Wnb dat het plan of project een “voortzetting of herhaling” betreft van een plan of project dat reeds passend beoordeeld is, hoeft dus niet zo nauw te worden opgevat dat enkel de exacte situatie waarmee in de eerdere passende beoordeling rekening is gehouden, is vrijgesteld van de plicht tot het opstellen van een passende beoordeling.

De Afdeling geeft met deze uitspraak een praktische toepassing aan artikel 2.8 lid 2 Wnb. Het zal immers vaker voorkomen dat een reeds vergund project op (ondergeschikte) punten wijzigt, terwijl die wijzigingen geen grotere gevolgen hebben voor de natuur dan onderzocht. Zolang aangetoond wordt dat die wijzigingen inderdaad niet leiden tot meer effecten dan onderzocht in de eerdere passende beoordeling, kan bij een latere inpassing van dat project een beroep op artikel 2.8 lid 2 Wnb uitkomst bieden.

Gegevens uitspraak

ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2566
Zaaknummer 201903074/1/R3