Uitspraak ABRvS ViA15: stikstofgevolgen tracébesluit ViA15 moeten beter worden gemotiveerd

Dit oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling“) in haar uitspraak van 20 januari 2021 heeft mogelijk ook grote gevolgen voor andere infrastructurele projecten waarvoor nog niet een onherroepelijk tracébesluit is vastgesteld.

Achtergrond

Het Tracébesluit A12/A15 Ressen – Oudbroeken (ViA15), vastgesteld op 24 februari 2017, voorziet in het doortrekken van de A15 en het verbreden van delen van de A12 en de A15 bij Arnhem.

Voor de vaststelling van een tracébesluit moet onder andere worden onderzocht welke gevolgen de stikstofdepositie die met de realisatie van het project wordt gegenereerd, kan hebben op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Dit moet in een zogeheten “passende beoordeling”. Voor tracébesluiten geldt niet een aparte vergunningplicht op grond van de Wet natuurbescherming maar is de toetsing en de verplichting om een passende beoordeling op te stellen integraal onderdeel van het tracébesluit (artikel 13, lid 8 Tracéwet jo artikel 2.8 Wet natuurbescherming).

Voor het Tracébesluit ViA15 was in eerste instantie een passende beoordeling opgesteld met gebruikmaking van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag lag. De houdbaarheid van het PAS kwam ter discussie te staan en de Afdeling besloot tot aanhouding van de behandeling van beroepen tegen het Tracébesluit ViA15, in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen die de Afdeling aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU“) had gesteld over het PAS.

In anticipatie op een mogelijke vernietiging van het PAS, heeft de Minister van IenW op 18 februari 2019 het Tracébesluit gewijzigd vastgesteld. Daarbij is een aanvullende passende beoordeling opgesteld, zonder gebruik te maken van het PAS. Uit de passende beoordeling kwam naar voren dat significante negatieve effecten ter hoogte van twee Natura 2000-gebieden (Rijntakken en de Veluwe) niet volledig kunnen worden uitgesloten. Om toch toestemming te kunnen verlenen voor het project en het Tracébesluit ViA15 vast te kunnen stellen, is vervolgens de zogeheten ADC-toets (art. 2.8, lid 4, Wnb) doorlopen. Volgens de Minister van IenW zijn er voor het tracé namelijk geen alternatieve oplossingen (A), is het project ViA15 nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang (D) en kunnen compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Het PAS is vervolgens door de Afdeling onverbindend verklaard bij uitspraak van 29 mei 2019, zie ook een eerder blog hierover.

Berekening stikstofdepositie

Voor de berekening van stikstofdepositie moet gebruik worden gemaakt van de AERIUS Calculator. Dit volgt uit artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming. AERIUS hanteert voor de berekening van stikstofdepositie twee verschillende rekenmethodes:

• het Operationele Prioritaire Stoffenmodel (“OPS“) voor de berekening van de stikstofdepositiebijdrage van andere bronnen dan wegverkeer; en

• de standaardrekenmethode 2 (“SRM2“) uit de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007, voor de berekening van de stikstofdepositiebijdrage van wegverkeer.

De SRM2 berekent de stikstofdepositie van wegverkeer tot 5 kilometer van de desbetreffende weg (“5 km-grens“). Bij OPS, dat wordt gebruikt om de stikstofdepositie van bijvoorbeeld veeteelt of scheepvaart te berekenen, wordt geen maximale rekenafstand gehanteerd. De reden voor dit onderscheid is recent door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (“LNV“) toegelicht in de kabinetsreactie van 13 oktober 2020 op het rapport “Meer meten, robuuster berekenen’ van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (“het Adviescollege“) van 15 juni 2020. Het Adviescollege is ingesteld om de Minister van LNV te adviseren over de bestaande meet- en rekenmethodiek voor stikstofdepositie (Stcrt. 2019, nr. 69748).

Het Adviescollege kwam kort gezegd onder andere tot de conclusie dat het niet verdedigbaar is dat in AERIUS voor de aanleg van een weg een andere rekenmethode wordt gehanteerd dan voor de aanleg van bijvoorbeeld een stal (p. 9 van het rapport).

De Minister van LNV stelt in de kabinetsreactie dat SRM2 specifiek is ontwikkeld voor de emissiebron wegverkeer en rekening houdt met de invloed van specifieke wegkenmerken op de verspreiding van stikstof. In tegenstelling tot SRM2 is OPS ontwikkeld voor stilstaande bronnen met een verticale uitstoot zoals schoorstenen. De reden voor de 5 km-grens is dat de berekende bijdragen van extra verkeer door een individueel project op enkele kilometers van de weg niet meer betekenisvol te herleiden zijn tot het desbetreffende project. Uit de kabinetsreactie volgt voorts dat het kabinet gaat onderzoeken of aan de hand van eenduidige criteria een wetenschappelijk onderbouwde

afstandsgrens dan wel depositiewaarde voor verschillende emissiebronnen vast te stellen is omdat zij een gelijkwaardige behandeling van verschillende typen emissiebronnen gewenst acht. 

Twistpunt

Terug naar de uitspraak van de Afdeling over het Tracébesluit ViA15. Een van de appellanten, Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (GNMF), betoogt dat ten gevolge van de toepassing van SRM2 via AERIUS, en daarmee de 5 km-grens, de passende beoordeling die aan het Tracébesluit ViA15 ten grondslag ligt, ten onrechte niets zegt over een groot deel van de stikstofdepositie die het gevolg is van het tracé.

Ter onderbouwing van haar beroep verwijst GNMF naar het eerdergenoemde rapport van het Adviescollege en de toelichting in het rapport dat een groot deel van de depositie ten gevolge van wegverkeer plaatsvindt op grotere afstanden van de weg (p. 15 van het rapport).

Het verweer van de Minister van IenW was gelijk aan de hiervoor besproken kabinetsreactie op het rapport van het Adviescollege. De Minister van IenW stelde ter zitting het niet eens te zijn met de conclusie van het Adviescollege dat voor wegverkeer eenzelfde model zou moeten worden gebruikt als voor andere bronnen, namelijk OPS. Dat zou een aanzienlijk minder nauwkeurige berekening opleveren omdat OPS is ontwikkeld voor het beschrijven van de verspreiding van emissies vanuit een stationaire bron met een verticale uitstoot (zoals een schoorsteen) en SRM2 is ontwikkeld voor een bewegende bron met een horizontale uitstoot van emissies (zoals wegverkeer). De Minister van IenW wijst er in zijn verweer voorts op dat het Adviescollege ook concludeerde dat de mate van detail van de huidige stikstofberekeningen (tot 0,005 mol stikstof per hectare per jaar) tot schijnzekerheid leidt. Ook tegen die achtergrond is het volgens de Minister van IenW niet verantwoord om voor de stikstofdepositie van wegverkeer met OPS te rekenen op een afstand van meer dan 5 km van de weg.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling gaat niet mee in het verweer van de Minister van IenW. Onder verwijzing naar het Briels-arrest van het HvJ EU (ECLI:EU:C:2014:330), herhaalt de Afdeling de vaste lijn in de jurisprudentie dat een passende beoordeling

“volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies [moet] bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen”

In datzelfde arrest benadrukt het Hof dat ook wanneer een zogeheten ADC-toets wordt verricht, het essentieel is dat de passende beoordeling de gevolgen van het project voor het betrokken gebied nauwkeurig vaststelt.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Minister van IenW niet toereikend gemotiveerd dat in dit geval aan deze voorwaarden is voldaan. Met name acht de Afdeling nog onduidelijk of de beoordeling van de stikstofdepositie die als gevolg van het tracé kan ontstaan volledig is geweest. Daarbij wijst de Afdeling erop dat (i) het tracé zelf en de wegen waarop als gevolg van het tracé een toename van verkeer te verwachten valt, slechts ten dele binnen 5 km van (rekenpunten in) de Natura 2000-gebieden liggen en (ii) voor zover het verkeer op grotere afstand rijdt, de stikstofdepositie die daarvan het gevolg is niet is berekend.

Het verweer van de Minister van IenW dat eventuele berekende bijdragen van wegverkeer op grotere afstanden dan 5 km niet meer betekenisvol te herleiden zijn tot een individueel project, doet daar volgens de Afdeling niet aan af. Het is volgens de Afdeling namelijk niet duidelijk wat precies onder “betekenisvol herleiden” moet worden verstaan en hoe is vastgesteld dat daarvan bij grotere afstanden dan 5 km geen sprake meer van kan zijn. Wat dit laatste betreft, vindt de Afdeling  in het bijzonder onduidelijk waarom het kennelijk wel mogelijk is om met AERIUS Calculator voor andere bronnen dan wegverkeer de stikstofdeposities “betekenisvol te herleiden” op grotere afstanden dan 5 km.

Volgens de Afdeling komt het verweer van de Minister van IenW erop neer dat het streven naar volledigheid van de stikstofberekeningen ten koste zal gaan van de precisie. Hoewel de Minister van IenW op enkele voordelen van het gebruik van SRM2 heeft gewezen, is het de Afdeling onduidelijk waarom die zwaarder moeten wegen dan het nadeel dat een gedeelte van de depositie helemaal niet berekend wordt. De gemaakte afweging is onvoldoende inzichtelijk en een cijfermatige onderbouwing van de voor- en nadelen ontbreekt. De Minister van IenW heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijk gemaakt waarom  een gedeelte van de stikstofdepositie dat niet in de passende beoordeling kan worden meegenomen, toch niet bijdraagt aan  een aantasting van stikstofgevoelige habitats. En als zou blijken dat het wel bijdraagt aan aantasting van stikstofgevoelige habitats,  verzekerd is dat passende maatregelen getroffen zullen worden.

Observaties

Interessant is dat in de procedure tegen het Tracébesluit voor de Blankenburgverbinding het gebruik van SRM2 in AERIUS ook aan de orde is geweest. Enkele appellanten stelden dat een onzekerheidsmarge in acht had moeten worden genomen voor de berekening van de stikstofdepositie omdat de achtergrondwaarden zijn berekend aan de hand van modellen. Uit de uitspraak van  de Afdeling van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2454, r.o. 24) volgt dat de Afdeling in dat geval wel genoegen nam met een verweer van de Minister van IenW dat verplicht gebruik moet worden gemaakt van de AERIUS Calculator op grond van artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming. Dat nu niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de verplichting om AERIUS te gebruiken is begrijpelijk omdat er inmiddels het rapport van de Adviescommissie ligt met daarin een wetenschappelijke onderbouwing voor de conclusie dat niet zonder meer voor wegverkeer de 5-km grens kan worden toegepast en voor andere bronnen niet. Hoewel dat niet met zoveel woorden in de uitspraak inzake het Tracébesluit ViA15 staat vermeld, is het duidelijk dat het rapport van het Adviescollege een belangrijke rol heeft gehad in het oordeel van de Afdeling.

Gevolgen voor de praktijk

Voor inmiddels onherroepelijke tracébesluiten zal deze uitspraak van de Afdeling niet direct gevolgen hebben. Voor nog te nemen en nog niet onherroepelijk tracébesluiten en ander type besluiten waarin wegverkeer als emissiebron is meegenomen in de stikstofberekeningen, heeft de uitspraak mogelijk wel grote gevolgen. AERIUS, en de daarin opgenomen SRM2 rekenmethode voor wegverkeer, is nog steeds de wettelijk voorgeschreven rekenmethode zodat bij berekeningen de 5 km-grens wordt gehanteerd. De vraag is nu of de Minister van IenW afdoende kan motiveren en wetenschappelijk kan onderbouwen waarom het gebruik van die methode gerechtvaardigd is. Mogelijk dat inmiddels het in de kabinetsreactie aangekondigde onderzoek al vergevorderd is en uitkomst kan bieden. Slaagt de Minister daarin niet dan zal de AERIUS-calculator moeten worden aangepast.

Voor nieuw te nemen en nog niet onherroepelijke besluiten is dan de vraag of kan worden gewacht op een einduitspraak van de Afdeling ter beoordeling van de motivering van de Minister van IenW of dat wellicht een berekening met toepassing van de rekenmethode OPS uitkomst biedt. Deze laatste optie is strikt genomen in strijd met de wet, nu AERIUS is voorgeschreven en in AERIUS voor wegverkeer wordt uitgegaan van SRM2.