Uitbreiding van gereedschapskist van hoogste nationale rechters: Europese Hof voor de Rechten van de Mens als adviseur

Protocol nr. 16 bij het EVRM

Het Protocol is facultatief voor de bij het EVRM aangesloten Lidstaten. Lidstaten kunnen met andere woorden ervoor kiezen om het al dan niet te ondertekenen en te ratificeren. Het doel van het Protocol is de interactie en samenwerking tussen het EHRM en de nationale rechters te versterken. Dit gebeurt door de adviserende rol van het EHRM uit te breiden. De hoogste nationale rechters in Nederland krijgen namelijk de mogelijkheid om het EHRM in een eerder stadium te betrekken, namelijk zodra zij zich in nationale zaken gesteld zien voor een principiële vraag over de interpretatie en toepassing van het EVRM. Nederland is overigens zeker niet de snelste leerling van de klas: andere landen, waaronder Frankrijk, Georgië en Litouwen, hadden het Protocol vorig jaar al geratificeerd.

Welke rechters kunnen een advisory opinion vragen en in welke situatie?

Niet alle rechters kunnen een 'advisory opinion' aan het EVRM vragen. Alleen de hoogste nationale rechters mogen een adviesverzoek naar het EHRM sturen. In Nederland zijn dat de Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Vanzelfsprekend kunnen partijen aandringen op een adviesverzoek maar het is aan de betreffende rechters om daarover een (gemotiveerde) beslissing te nemen.

Het Protocol kent weinig sturing ten aanzien van de vraag wanneer een aangewezen hoogste rechter zou kunnen besluiten om een adviesverzoek in te dienen bij het EHRM. Het Protocol spreekt alleen van ‘questions of principle’ (principiële vragen) in een voorliggend geval. In deze term ligt besloten dat het stellen van een adviesvraag aan het EHRM alleen aangewezen is waar de rechtspraak van het EHRM onvoldoende duidelijkheid biedt om een voorliggende rechtsvraag te beantwoorden. De rechter dient, zoals benadrukt door de Afdeling Advisering van de Raad van State (AARvS), een afweging te maken of het nut van het verkrijgen van een vroegtijdig, gezaghebbend oordeel opweegt tegen vertraging van de geschilbeslechting. Het EHRM heeft de mogelijkheid om een adviesverzoek niet in behandeling te nemen. Het is te verwachten dat hierdoor met de tijd uitkristalliseert wanneer het EHRM een adviesverzoek in behandeling neemt. Dit aannemende dat het EHRM eventuele afwijzingen goed motiveert.

De advisory opinions van het EHRM

Wanneer de adviesvraag uiteindelijk bij het EHRM is ingediend en het EHRM het verzoek in behandeling heeft genomen moet er uiteindelijk een advies komen. Dit advies zal voorzien moeten worden met motivering en is openbaar. Wanneer er geen unanieme beslissing is genomen zullen 'dissenting opinions' gepubliceerd worden net als bij 'een gewone uitspraak' van het EHRM. In een advies zal het Hof waarschijnlijk in ieder geval een algemene uitleg geven van de voorliggen EVRM-bepalingen en concrete criteria en factoren aanreiken voor het beslechten van concrete zaken.

Uit het Protocol blijkt dat de adviezen van het EHRM in de uitwerking naar de nationale zaak niet bindend zijn voor de rechter. Uitgangspunt is evenwel dat het beginsel res interpretata geldt. Dit houdt in dat de vaste uitleg van het EHRM zeer gezaghebbend is, wat de facto tot binding van de rechter aan het advies leidt. De nationale rechter houdt echter wel vrijheid bij het toepassen van het advies op de voorliggende zaak als het EHRM zich beperkt tot beantwoording op hoofdlijnen van de voorliggende rechtsvraag.

Gevolgen voor de rechtspraktijk

Vóór het ratificeren van het Protocol hadden de hoogste nationale rechters weinig tot zeer beperkte middelen voor handen om signalen aan het EHRM te geven inhoudende dat bestaande jurisprudentielijnen van het EHRM onvoldoende helder zijn dan wel dat bepaalde belangrijke rechtsvragen nog onbeantwoord zijn. Vanuit dat perspectief is het Protocol als uitbreiding van de gereedschapskist van de hoogste nationale rechter toe te juichen.

Tegelijkertijd mag niet uit het oog verloren worden dat het EHRM kampt met grote achterstanden. Het verstrekken van een inhoudelijk advies door EHRM zal vermoedelijk niet snel plaatsvinden. Het belang van de rechtsvraag moet dus, zoals de AARvS ook aangeeft, afgewogen worden tegen de potentiële vertraging. Een adviesvraag ligt met name in de rede als de rechtsvraag waarmee de nationale rechter geconfronteerd wordt zich voordoet in een groot aantal zaken. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij het beoordelen van (fiscale) regelgeving die gevolgen heeft voor niet alleen de voorliggende zaak, maar ook voor andere zaken die reeds aanhangig zijn gemaakt of aanhangig zullen worden gemaakt. Daarnaast dient de nationale rechter omwille van efficiëntie en het voorkomen van 'forum shopping' nagaan of de betreffende vraag niet eerder op het bordje van de Unierechter hoort in het kader van de interpretatie van Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In die gevallen moet de hoogste nationale rechter immers een prejudiciële vraag stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het zou dan zonde zijn om (onnodig) beslag te leggen op de beperkte capaciteit van het EHRM.

De komende jaren zal blijken hoe nationale rechters het EHRM als adviseur inzetten en hoe het EHRM reageert op verzoeken om advies te geven.