Trillinghinder: bij gebrek aan bestuursrechtelijke normering toch civiele risicoaansprakelijkheid en zorgplicht om hinder te reduceren of te compenseren

In haar tussenvonnis van 8 april 2020, gepubliceerd op 11 april 2022, oordeelt de rechtbank Zeeland-West Brabant (ECLI:NL:RBZWB:2020:7212) dat op Pro Rail als beheerder van spoorinfrastructuur een risicoaansprakelijkheid rust. Pro Rail was op de hoogte van de door eiser gestelde hinder en het had volgens de rechtbank daarom op de weg van Pro Rail als concessiehouder gelegen om de impact van de trillingen op de woning van eiser te reduceren, dan wel eiser voor schade ten gevolge van de trillinghinder te compenseren. Pro Rail heeft bij de uitvoering van haar taak niet alleen rekening te houden met de wettelijke normen maar ook met ongeschreven zorgvuldigheidsnormen.

Casus

Eiser woont op 15 a 16 meter van de spoorlijn Vlissingen – Roosendaal en vordert vergoeding van materiële en immateriële schade als gevolg van door treinverkeer veroorzaakte trillingen in zijn woning. De schade bestaat kort gezegd uit beschadiging van de woning (scheurvorming), waardedaling van de woning en beperking van het leefgenot van eiser. Eiser vordert, wegens onrechtmatig handelen, betaling van € 112.541,9,-. Volgens eiser overstijgen de trillingen de toepasselijke normen ingevolge SBR-richtlijn B (zie hierna). ProRail voert kort gezegd aan dat trillingen inherent zijn aan treinverkeer, dat de trilling in de zin van de SBR-richtlijn B niet als “ernstige” hinder kwalificeert en dat de scheurvorming (na schade- en trillingsonderzoek) primair andere oorzaken heeft dan trillingen van buitenaf. Bovendien stelt Pro Rail dat het haar niet vrij staat om ingrijpende en kostbare trillingsreducerende maatregelen te treffen, tenzij dit plaatsvindt in het kader van specifieke projecten ter uitvoering van tracébesluiten. ProRail wijst op het maatschappelijk belang van treinverkeer en de omstandigheid dat het huidige gebruik van de spoorweg ter plaatse is toegestaan. Het spoor is geschikt voor en ingericht op het huidige treinverkeer. Volgens ProRail rust op haar geen plicht om trillingen te reduceren.

Relevante regelgeving trillinghinder

De ruimtelijke ordenings- en milieuwetgeving bevat op vier onderwerpen aanknopingspunten voor regulering van trillinghinder.

1. ruimtelijke ordening in algemene zin: voor ruimtelijke ontwikkelingen geldt dat op grond van de norm “goede ruimtelijke ordening” zoals vervat in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) bij de vaststelling van bestemmingsplannen mogelijke trillinghinder inzichtelijk moet worden gemaakt en in de beoordeling moet worden betrokken;
2. bouwactiviteiten: artikel 8.4 van het Bouwbesluit 2012 stelt grenzen aan trillingen veroorzaakt door het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden;
3. inrichtingen Wet milieubeheer (“Wm”): het Activiteitenbesluit milieubeheer (“Abm”) bevat als onderdeel van de algemene zorgplicht in artikel 2.1 Abm de verplichting om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen of beperken, waaronder voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van trillinghinder. Verder bevat afdeling 2.9 Abm een regeling voor trilling veroorzaakt door activiteiten binnen een inrichting. Mogelijke trillinghinder ten gevolge van activiteiten binnen een inrichting dienen ook te worden beoordeeld bij verlening van een omgevingsvergunning voor milieu op grond van artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
4. spoor: op de vaststelling van een tracébesluit voor de aanleg of wijziging van een landelijke spoorweg is de Beleidsregel trillinghinder spoor van toepassing. Ingevolge deze beleidsregel dient het tracébesluit onder andere een beschrijving van de maximale trillingssterkte ten gevolge van gebruik van het spoor te bevatten. Ingevolge de Beleidsregel moet zowel in geval van een tracébesluit voor een nieuwe situatie als bij een tracébesluit voor wijziging van een bestaande situatie, voor zover nodig, het tracébesluit maatregelen bevatten om de trillingssterkte onder de in de Beleidsregel genoemde grenswaarden te laten blijven. Daaraan is in de Beleidsregel een oplevertoets één jaar na ingebruikname van het spoor gekoppeld en dienen aanvullende maatregelen te worden getroffen als uit de oplevertoets alsnog blijkt dat de grenswaarden worden overschreden.

Alle bovengenoemde wettelijke kaders worden ingevuld met behulp van de meet- en beoordelingsrichtlijnen van trillingen van de Stichting Bouwresearch (SBR), te weten deel A (Schade aan gebouwen, uitgaven 2002 en 2017, “SBR Deel A”) en deel B (hinder voor personen in gebouwen, uitgave augustus 2002, “SBR Deel B”). De SBR-richtlijn biedt een hulpmiddel voor het meten van trillingen ten behoeve van trillingsonderzoek en bevat een beoordelingssystematiek voor trillinghinder aan de hand van het maximale trillingsniveau en het gemiddeld trillingsniveau. Het betreft hier altijd trilling die van buiten het te boordelen gebouw afkomstig is, zoals in de hier besproken uitspraak geldt voor de woning van eiser.

De SBR-richtlijn is al aardig verouderd en de mate van afdwingbaarheid van de daarin opgenomen streefwaarden en grenswaarden, verschilt afhankelijk van de wijze waarop de regelgeving naar de SBR-richtlijn verwijst. Specifiek ten aanzien van trillinghinder ten gevolge van spoorverkeer, geldt dat dit alleen wordt beoordeeld bij de voorbereiding van het tracébesluit. Wanneer, zoals in de hier besproken uitspraak het geval, later de intensiteit van het spoorverkeer op het tracé toeneemt, geldt daarvoor niet een doorlopende toetsing aan grenswaarden voor trillinghinder. Eenzelfde lastigheid geldt bij de beoordeling van trillinghinder in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Dat gebeurt alleen in de voorbereiding van de besluitvorming, niet in een mogelijkheid van handhaving wanneer de activiteiten eenmaal zijn gerealiseerd. Alleen voor trillingen ten gevolge van bouw- en sloopactiviteiten of vanuit inrichtingen in de zin van de Wm, geldt dat de activiteiten voortdurend de gestelde trillingsterkte niet mogen overschrijden en daarop gehandhaafd kan worden.

Overigens kan voor de verlening van omgevingsvergunningen voor milieu in plaats van de SBR richtlijn, de Handreiking Industrielawaai en Vergunningverlening (par. 6.3.4) worden gehanteerd. De keuze voor het toetsingskader is in dit geval overgelaten aan de beoordelingsruimte van het bevoegd gezag.

Terug naar het tussenvonnis: geen concrete regelgeving, wel risicoaansprakelijkheid en zorgplicht

Het geval als aan de orde in het tussenvonnis van de rechtbank van 8 april 2020, betreft een situatie waarin sinds 2000 het treinverkeer over het spoor is toegenomen. De aanleg van het spoor en daarvoor benodigde tracébesluiten dateren (hoogstwaarschijnlijk) van voor de datum van inwerkingtreding van de Beleidsregel trillinghinder spoor en bovendien voorziet die beleidsregel als gezegd alleen in beoordeling van trillinghinder bij vaststelling van een tracébesluit, niet in de situatie dat daarna het treinverkeer en dus ook de trillingen en trillinghinder intensiveren. Een spoortracé kwalificeert niet als inrichting in de zin van de Wm, zodat er als een spoortracé eenmaal in gebruik is genomen, dus geen wettelijk kader geldt op grond waarvan Pro Rail of enig andere verantwoordelijke kan worden aangesproken ter voorkoming of reductie van trillinghinder. Dat in dit geval sprake was van trillinghinder als gevolg van intensivering van het treinverkeer, bleek uit metingen gedaan in 2001 (als onderdeel van de milieueffectrapportage t.b.v. aanleg van het spoortracé) en metingen in 2010 en 2011 door TNO. De metingen toonden aan dat sprake was van een (aanzienlijke) overschrijding van de streefwaarden in de SBR B en van “hinder” conform de daarin opgenomen classificatie. ProRail betwist de resultaten van voornoemde metingen niet.

De rechtbank verwijst naar vaste rechtspraak en stelt dat het antwoord op de vraag of het toebrengen van hinder onrechtmatig is, afhankelijk van de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor veroorzaakte schade in verband met de verdere omstandigheden van het geval, waaronder de plaatselijke omstandigheden. Daarbij is mede van belang of degene die zich beklaagt over hinder, zich ter plaatse heeft gevestigd vóór dan wel ná het tijdstip waarop de hinder veroorzakende activiteiten een aanvang hebben genomen. In het laatste geval zal hij een zekere mate van hinder hebben te dulden. Eiser is reeds in 1970 in zijn woning gaan wonen en toen was het spoortracé ook al in gebruik. Eiser heeft daarom een zekere mate van hinder als gevolg van het treinverkeer te dulden. ProRail heeft de stelling van eiser dat juist de toename van het treinverkeer sinds ongeveer het jaar 2000 en het (toenemend) gebruik van langere en zwaardere treinen en een hogere snelheid van de treinen, ertoe hebben geleid dat de hinder een voor hem onacceptabel niveau bereikte, echter onvoldoende weersproken. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de hinder in de loop der jaren is toegenomen. Ter zitting heeft ProRail bevestigd dat bij regelen van de capaciteit op het spoor geen rekening wordt gehouden met de impact van trillingen, omdat hier geen normen voor gelden. ProRail miskent daarmee volgens de rechtbank echter dat zij bij de uitvoering van haar taak niet alleen rekening dient te houden met wettelijke normen, maar ook met ongeschreven zorgvuldigheidsnormen. Het had op de weg van ProRail – die al sinds de hiervoor aangehaalde metingen op de hoogte was van de door het treinverkeer veroorzaakte hinder als gevolg van trillingen – gelegen om de impact van trillingen op de woning van eiser te reduceren, dan wel hem hiervoor te compenseren.

Er is sprake van onrechtmatige hinder en ProRail dient de door eiser ten gevolge daarvan geleden schade te vergoeden. Een vergaand oordeel waartegen ProRail mogelijk in beroep zal gaan. Voor vaststelling van de schade wegens waardedaling van de woning en schade wegens kosten voor herstel van de woning is overigens nader deskundigenonderzoek nodig en wordt een verdere beslissing aangehouden. De deskundigen zijn benoemd bij vonnis van 1 november 2020 en bij vonnis van 30 maart 2022 is de gestelde schade als gevolg van waardevermindering van de woning toegewezen tot een bedrag van € 19.875. Vergoeding van immateriële schade is – in lijn met het tussenvonnis van 8 april 2020 – toegewezen tot een bedrag van € 7.500,- en de vordering tot vergoeding van schade wegens gederfd woongenot is – eveneens in lijn met het tussenvonnis van 8 april 2020 – toegewezen tot een bedrag van € 8.812 plus een bedrag van € 108,79 voor iedere maand sinds januari 2019 dat de onrechtmatige trillinghinder voortduurt. In het vonnis van 30 maart 2022 wordt namelijk op vordering van eiser voor recht verklaard dat ProRail onrechtmatig jegens eiser heeft gehandeld en nog steeds handelt, doordat het treinspoor nabij de woning van eiser bij het passeren van treinen trillingen veroorzaakt waardoor voortdurend het woon- en leefgenot van eiser wordt beperkt.

Afsluitend

Trilling wordt steeds vaker als bron van hinder erkend en dient een solide plek te krijgen in omgevingsrechtelijke regelgeving. De vonnissen van de rechtbank Zeeland-West-Brabant bieden daarvoor aanknopingspunten maar het is bezien of dit oordeel standhoudt. Vanuit bestuursrechtelijk perspectief is er niet op korte termijn zicht op uitbreiding van omgevingsrechtelijke regelgeving om trillinghinder beter te kunnen voorkomen en te handhaven. Onder de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2023 in werking treedt, worden trillinggevoelige gebouwen beschermd tegen trillingen van milieubelastende activiteiten, in plaats van trillingen door inrichtingen. Deze bescherming wordt geregeld in het omgevingsplan. Daartoe bevat paragraaf 5.1.4.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving instructieregels. Deze instructieregels zijn echter niet van toepassing op doorgaand verkeer op wegen, vaarwegen en spoorwegen. De gemeente kan daarvoor eigen regels stellen in een omgevingsplan (zie www.iplo.nl) en voor spoorwegen blijft de Beleidsregel trillinghinder spoor het uitgangspunt. Hier zit dus enige ruimte maar zeker voor de aanleg van spoorwegen is de vraag of de op gemeentelijk niveau gestelde regels uiteindelijk het onderspit delven tegen een op Rijksniveau vastgesteld projectbesluit voor de aanleg of wijziging van een landelijk spoortracé (opvolger van het tracébesluit onder de Omgevingswet). Voorlopig blijft het instrumentarium beperkt tot de verouderde SBR-richtlijn – veelal toegepast bij voorbereiding van de besluitvorming en minder ter handhaving van trillinghinder ten gevolge van voortdurende activiteiten – en de mogelijkheid om civielrechtelijk vergoeding van schade ten gevolge van trillinghinder af te dwingen.