Toepassing van artikel 6:13 Awb voorlopig on hold na uitspraak voorzieningenrechter van de Afdeling vanwege Verdrag van Aarhus?

De voorzieningenrechter verwijst hierbij naar een conclusie van Advocaat-Generaal Bobek van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 2 juli 2020. In die conclusie wordt geconcludeerd dat artikel 6:13 Awb niet verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus en dus met het EU-recht (zie ook ons Stibbeblog hierover). In artikel 6:13 Awb is bepaald dat een belanghebbende uitsluitend beroep bij de bestuursrechter mag indienen, als hij daarvoor (in voorkomend geval) ook een zienswijze over het ontwerpbesluit heeft ingediend.

In de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft de verzoeker uiteindelijk niets aan deze opvallende overweging, omdat de voorzieningenrechter het verzoek afwijst op inhoudelijke gronden. Maar deze uitspraak werpt wel de vraag op hoe bestuursrechters, in afwachting van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het "Hof"), zullen oordelen over de ontvankelijkheid van beroepen van belanghebbenden die geen zienswijze tegen het ontwerpbesluit hebben ingediend. Zullen deze beroepen voorlopig ontvankelijk worden verklaard als het Verdrag van Aarhus van toepassing is?

Waar gaat de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling over?

De uitspraak van 23 oktober 2020 gaat over een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening inhoudende de schorsing van een plandeel van een bestemmingsplan waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is. De verzoeker vreest dat zijn woongenot zal worden aangetast maar heeft nagelaten daarover een zienswijze in te dienen tijdens de ter inzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. De gemeenteraad voerde aan dat het beroep om die reden niet-ontvankelijk is, zoals artikel 6:13 Awb voorschrijft, en het verzoek dus moet worden afgewezen.   

De voorzieningenrechter oordeelt anders. Zij laat de ontvankelijkheid van het beroep van de verzoeker in het midden, gelet op de genoemde conclusie van A-G Bobek over het Verdrag van Aarhus en het Nederlandse bestuursprocesrecht. De voorzieningenrechter behandelt daarom inhoudelijk het verzoek en komt op materiële gronden tot de conclusie dat er (kort gezegd) geen spoedeisend belang bestaat om het verzoek toe te wijzen.

Wat betekent deze uitspraak?

De overweging van de voorzieningenrechter over de ontvankelijkheid van het beroep is opvallend. Het "in het midden" laten van de vraag of het beroep van verzoeker ontvankelijk is, leidt er in dit geval toe dat het verzoek inhoudelijk wordt getoetst. Tot nu toe hielden de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (de "Afdeling") en lagere bestuursrechters vast aan de lijn dat artikel 6:13 Awb in overeenstemming was met het Verdrag van Aarhus en het EU-recht (zie daarover ons eerdere Stibbeblog). Ook verklaarde de Afdeling in een uitspraak van 2 september 2020 – dus ruim na de conclusie van A-G Bobek - nog het beroep van een groep belanghebbenden tegen de vaststelling van een bestemmingsplan niet-ontvankelijk met toepassing van artikel 6:13 Awb (r.o. 8-8.1.). Dit terwijl ook die uitspraak gaat over een besluit waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is.

Zet de voorzieningenrechter de toepassing van artikel 6:13 Awb voorlopig on hold?

Dat is nog maar de vraag. In deze uitspraak gaat het om een verzoek om voorlopige voorziening en niet om een inhoudelijke behandeling van het beroep. Het verzoek wordt uiteindelijk afgewezen, een resultaat dat voor betrokkenen vergelijkbaar is met het geval waarin de voorzieningenrechter zou menen dat het verzoek niet kan worden gehonoreerd omdat het beroep van verzoeker in de bodemprocedure vanwege artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk zou zijn. Bij een verzoek om een voorlopige voorziening – en nu wordt het een beetje technisch – is de ontvankelijkheid van het onderliggende beroep namelijk geen ontvankelijkheidseis voor het verzoek om voorlopige voorziening zelf. Het speelt natuurlijk wel een rol. Als de voorzieningenrechter overtuigd zou zijn van de negatieve uitkomst van het beroep in de bodemprocedure vanwege artikel 6:13 Awb, is dat een reden om het verzoek, gelet op de betrokken belangen (8:81 lid 1 Awb), af te wijzen (let wel: het verzoek afwijzen, dus niet niet-ontvankelijk verklaren). In dit geval twijfelt de voorzieningenrechter daar mogelijk over. Dat betekent dat met deze uitspraak op zijn minst twijfel is gezaaid over de vraag of belanghebbenden bij besluiten waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is, onder alle omstandigheden een zienswijze moeten indienen voorafgaand aan het beroep bij de bestuursrechter en/of een daarmee verband houdend verzoek om voorlopige voorziening. Of deze twijfel het gevolg is van een op dit punt principieel veranderde opvatting van de (voorzieningenrechter van de) Afdeling, of gewoonweg van een pragmatische voorzieningenrechter die slechts het antwoord op een door verzoeker opgeworpen lastige vraag omtrent artikel 6:13 Awb in het midden laat omdat het feitelijk toch geen verschil maakt, zal moeten blijken.

Afsluitend

Op het moment van schrijven is nog niet bekend wanneer het Hof arrest zal wijzen in deze kwestie. Wij zijn benieuwd of de Afdeling ook in een bodemprocedure zal oordelen dat artikel 6:13 Awb voorlopig on hold wordt gezet bij besluiten waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is. Dat zou belangrijke gevolgen voor de praktijk hebben. In dat geval zouden belanghebbenden er voorlopig niet meer op worden afgerekend wanneer zij beroep instellen bij de bestuursrechter zonder voorafgaand een zienswijze te hebben ingediend bij het ontwerpbesluit. Wij kunnen ons ook voorstellen dat, vanwege de vergaande gevolgen voor het bestuursprocesrecht, de Afdeling in bodemprocedures vooralsnog terughoudend zal omgaan met de conclusie van A-G Bobek en er niet meteen consequenties aan zal verbinden. Het is immers ook nog niet gezegd dat het Hof de conclusie van A-G Bobek over zal nemen. Wij volgen de ontwikkelingen in ieder geval op de voet en met veel belangstelling.