Toepasselijk (overgangs)recht bij verzoek vaststelling ruimtelijk plan

Een inwoner van de gemeente Hollands Kroon heeft verzocht om vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in de bouw van een tweede vrijstaande woning op zijn perceel in Lutjewinkel. Na een aanvankelijke weigering van de gemeenteraad – welk besluit door de Afdeling op 14 september 2022 is vernietigd – heeft de gemeenteraad bij besluit van 24 november 2022 het gevraagde plan vastgesteld. Appellanten vrezen dat de ontwikkeling een belemmering zal vormen voor hun bedrijfsvoering en hun woongenot. 

Gezien de vaststelling op 24 november 2022 geldt voor de beoordeling van het beroep dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Ow op 1 januari 2024 van toepassing is (de Wet ruimtelijke ordening (oud)). Het bestemmingsplan dient op grond van dit recht in overeenstemming te zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de Afdeling voldoet het voorliggende bestemmingsplan niet aan deze eis. Een van de appellanten heeft aan de hand van een akoestisch rapport namelijk aannemelijk gemaakt dat niet vaststaat dat hij niet in zijn bedrijfsvoering wordt aangetast. Het is onduidelijk of hij door de voorziene woning nog kan voldoen aan de geldende grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (oud). Dit had de raad dienen te onderzoeken. Niet volstaan had kunnen worden met een verwijzing naar de richtafstanden opgenomen in de VNG-brochure. De Afdeling vernietigt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan dan ook.

Toepasselijk recht bij nieuw te nemen besluit op aanvraag vaststelling bestemmingsplan

De Afdeling zet vervolgens "met het oog op de rechtsvorming en rechtspraktijk" uiteen welk recht van toepassing is op de nieuwe besluitvorming van de raad. Uit deze behandeling blijkt dat het voor de toepassing van het overgangsrecht relevant is of er toe- of afwijzend op het verzoek tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt besloten.

Besluit tot afwijzing van een vóór 1 januari 2024 ingediende aanvraag: oud recht van toepassing totdat het besluit op de aanvraag onherroepelijk is

De Afdeling stelt voorop dat op een besluit tot afwijzing van een verzoek tot vaststelling van een bestemmingsplan, niet artikel 4.6 IOw – het artikel met overgangsbepalingen voor omgevingsplannen – van toepassing is, maar artikel 4.3 IOw – het artikel met overgangsbepalingen voor besluiten op aanvraag. Artikel 4.3 IOw maakt onderdeel uit van de algemene overgangsbepalingen en bepaalt dat op een aanvraag om een besluit gedaan vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet, het oude recht – met uitzondering van de lex silencio positivo uit artikel 3.9 lid 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (oud) – van toepassing blijft totdat het besluit onherroepelijk dan wel van kracht is. 

Artikel 4.6 IOw is bij een afwijzend besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan volgens de Afdeling niet van toepassing, omdat een dergelijk besluit op grond van het eerste lid niet van rechtswege deel uitmaakt van het omgevingsplan. Artikel 4.6 lid 2 aanhef en onder 2° IOw – op grond waarvan het oude recht van toepassing blijft op een bestemmingsplan waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor de inwerkingtreding van de Ow – ziet daarnaast alleen op de situatie dat een bestemmingsplan, al dan niet op aanvraag, daadwerkelijk wordt vastgesteld. Besluit de raad om een bestemmingsplan níet vast te stellen, dan zal deze situatie zich niet voordoen. De uitzondering uit artikel 4.6 lid 4 IOw – op grond waarvan artikel 4.3 niet van toepassing is op een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen – is volgens de Afdeling tot slot ook niet aan de orde bij een afwijzend besluit. De Afdeling baseert dit op de wetsgeschiedenis van dit artikel (Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 462), waaruit zou volgen dat het uitsluiten van artikel 4.3 is bedoeld voor de situatie waarin er naar aanleiding van een aanvraag wél een bestemmingsplan wordt vastgesteld. De Afdeling acht deze uitleg ook passend bij de eerbiedigende werking voor lopende procedures die de wetgever aan het overgangsrecht ten grondslag heeft gelegd.

De toepassing van artikel 4.3 IOw op een besluit tot afwijzing van een aanvraag heeft tot gevolg dat, in het geval het afwijzende besluit vernietigd wordt, het oude recht van toepassing is op een nieuw te nemen besluit tot het besluit onherroepelijk wordt. Dit is het geval ongeacht of de nieuwe beslissing op de ingediende aanvraag opnieuw een afwijzing inhoudt of – zoals in de besproken zaak – de vaststelling inhoudt van een (vóór of na 1 januari 2024) ter inzage gelegd ontwerpplan. In het laatste geval gaat de Afdeling dus niet uit van de toepasselijkheid van artikel 4.6 IOw. Door het initiële besluit tot afwijzing blijft artikel 4.3 IOw ook na vernietiging van dat besluit van toepassing op verdere besluitvorming. Dit geldt ook voor besluiten tot afwijzing van een aanvraag om een wijzigings- of uitwerkingsplan vast te stellen. 

Besluit tot toewijzing van een vóór 1 januari 2024 ingediende aanvraag: Ow van toepassing totdat het besluit op de aanvraag onherroepelijk is

Voor de volledigheid wijst de Afdeling erop dat als een verzoek tot vaststelling van een bestemmings-/wijzigings-/uitwerkingsplan  ingediend vóór 1 januari 2024 wordt gehonoreerd en de aanvraag dus leidt tot een vastgesteld plan, artikel 4.6 IOw wél van toepassing is. De terinzagelegging van het ontwerpplan – en niet de aanvraag – is dan bepalend voor de vraag welk recht van toepassing is op het besluit tot vaststelling van dat bestemmingsplan. De uitzondering uit artikel 4.3 lid 4 IOw doet zich dan voor. 

Nieuwe besluit gemeente Oirschot

Voor het nieuw te nemen besluit van de gemeenteraad van Oirschot betekent het voorgaande dat artikel 4.3 IOw van toepassing is. De gemeenteraad heeft het verzoek om een bestemmingsplan vast te stellen in eerste instantie immers afgewezen. Dat betekent dat op een naar aanleiding van deze uitspraak nieuw te nemen besluit, het oude recht van toepassing blijft. Omdat er reeds een ontwerpplan ter inzage is gelegd, kan bij het nemen van het besluit in beginsel kan worden teruggevallen op dat ontwerp. Het door de gemeenteraad te nemen nieuwe besluit hoeft dan dus niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht te worden voorbereid.

Relevantie voor de praktijk

De uitspraak van de Afdeling maakt inzichtelijk dat een afwijzend besluit op een aanvraag tot vaststelling van een bestemmingsplan bepalend is voor het toepasselijke recht voor de verdere besluitvorming. Een eventueel later ter inzage gelegd ontwerpplan is voor die toepassing niet meer relevant. Volgens de Afdeling dient deze keuze de eenduidigheid over het toepasselijke recht na vernietiging van een besluit tot afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen. Het uitgangspunt is: eens toepasselijk recht, altijd toepasselijk recht. Voor zowel het bevoegd gezag als de burger biedt deze uitspraak kortom duidelijkheid en de uitspraak (en het stroomschema) kan op de stapel met uitspraken die inzicht bieden in de toepassing van het overgangsrecht van de Ow.

Gegevens uitspraak

ABRvS 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1529

Zaaknummer 202300592/1/R1