Toegang tot (milieu-)informatie en transparante besluitvorming: fundamentele pijlers van een democratische samenleving

Achtergrond

Overheden worden regelmatig geconfronteerd met verzoeken tot openbaarheid van (milieu-)informatie. Soms komen deze verzoeken op een voor het bestuur ongelegen moment, bijvoorbeeld wanneer een broos politiek compromis moet worden gevonden. Dan worden de verzoeken tot openbaarheid niet zelden verworpen, op grond dat de openbaarheid van deze documenten het besluitvormingsproces in het gedrang zou brengen.

Op Europees niveau is dat niet anders.

In een uitgebreid arrest van 4 september 2018 (HvJ (C-57/16 P) zet het Hof van Justitie daarover de puntjes op de i.

De zaak werd ingesteld door ClientEarth tegen twee besluiten van de Europese Commissie, waarbij aan ClientEarth de toegang werd geweigerd tot enkele (ontwerpen van) effectbeoordelingsverslagen en adviezen van het effectbeoordelingscomité. Deze effectbeoordelingsverslagen werden in opdracht van de Europese Commissie opgemaakt ter voorbereiding van een eventueel wetgevend optreden van de Commissie op vlak van milieubeleid (meer bepaald inspectie- en toezichtprocedures evenals de toegang tot de nationale rechter in milieuaangelegenheden).

De Europese Commissie verantwoordde de weigering in essentie op grond dat de openbaarmaking van de betrokken documenten haar lopende besluitvormingsprocessen ernstig zou ondermijnen. Zij baseerde zich daarvoor op overwegingen van algemene aard, namelijk:

• de noodzaak haar manoeuvreerruimte, haar onafhankelijkheid, haar vermogen om compromissen te vinden en om uitsluitend in het algemeen belang te handelen, te vrijwaren;
• de noodzaak om het klimaat van vertrouwen dat tijdens haar interne besprekingen moet heersen, te beschermen;
• het risico door de openbaarmaking van pressie van buitenaf die het verloop van die besprekingen ernstig zouden kunnen verstoren;
• het risico dat de mededeling van het ontwerp van het effectbeoordelingsverslag, voor het einde van de effectbeoordelingsprocedure, aan bepaalde belanghebbende partijen, die zouden trachten het werk van deze instelling te beïnvloeden, zou leiden tot een oververtegenwoordiging en tot een onevenredige invloed van de belangen van die partijen en aldus het besluitvormingsproces van deze instelling zou vervalsen;
• dat het niet in het belang van het publiek is om toegang te hebben tot de verschillende versies van de ontwerpen van een effectbeoordelingsverslag en tot de opeenvolgende wijzigingen ervan op grond dat een dergelijke toegang verwarring zou doen ontstaan bij degenen die deze documenten ontvangen.

Het Gerecht van de Europese Unie trad de Europese Commissie in haar arrest van 13 november 2015 (ClientEarth/Commissie, T-424/14 en T-425/14) bij en oordeelde, in essentie, dat de bescherming van de initiatiefbevoegdheid van de Commissie en van het vermogen van deze instelling om deze bevoegdheid volkomen onafhankelijk en uitsluiteind in het algemeen belang uit te oefenen, in beginsel vereisen dat de in het kader van een effectbeoordeling opgestelde documenten algemeen vertrouwelijk kunnen blijven totdat die instelling een dergelijk besluit zou hebben genomen.

Daartegen ging Client Earth in beroep.

Oordeel van het Hof

Het Hof verwerpt de argumentatie van de Europese Commissie en het Gerecht en reikt daartoe een uitgebreide motivering aan. Deze motivering werpt een interessant licht op de wetgeving inzake het recht op toegang tot bestuursdocumenten en het belang daarvan voor de goede werking van een democratische samenleving.

Op de eerste plaats brengt het Hof de algemene principes over de openbaarheid in herinnering.

Het Unierecht bepaalt dat de instellingen, organen en instanties van de Unie, om een goede bestuur te bevorderen, in een "zo groot mogelijke openheid" moeten werken. Met openheid van de instellingen van de Unie kan een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid worden gegeven ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Doordat openheid een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, draagt zij bovendien bij tot het vergroten van het vertrouwen van die burgers.

Het Unierecht geeft de burgers aldus een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen. Uitzonderingen daarop zijn steevast restrictief te interpreteren, zeker wanneer het gaat om milieu-informatie. De toegang tot deze (milieu-)informatie strekt er immers toe een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen. Zo vergroot immers de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming. De deelname draagt voorts bij tot de bewustmaking van de publieke opinie en de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten.

Vervolgens verwerpt het Hof zeer concreet de argumentatie van de Europese Commissie.

Doordat transparantie de legitimiteit van het besluitvormingsproces van de Commissie versterkt, waarborgt zij de geloofwaardigheid van het optreden van de Commissie in de ogen van de betrokken burgers en organisaties. Deze transparantie helpt juist te verzekeren dat deze instelling volkomen onafhankelijk en uitsluitend in het algemeen belang handelt. Het is veeleer de afwezigheid van informatieverstrekking aan het publiek en van discussie die twijfel kan doen ontstaan over de vraag of deze instelling haar taken volkomen onafhankelijk en louter in het algemeen belang verricht.

Het staat volgens het Hof aan de Commissie om erop toe te zien dat een oververtegenwoordiging en onevenredige invloed van de belangen van de partijen die toegang hebben verkregen, wordt voorkomen, niet door de toegang tot die documenten te weigeren, maar door alle betrokken belangen in aanmerking te nemen, daaronder begrepen die van personen of belangengroepen die niet om die toegang hebben verzocht. Bovendien toont de Europese Commissie niet aan dat de toegang van het publiek tot verschillende versies van openbaarmaking zou leiden tot verwarring bij het publiek en ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces.

Besluit

Het belangrijkste dat we van dit arrest moeten onthouden, is het verband dat het Hof legt tussen het recht op toegang tot (milieu-)informatie, transparante besluitvorming en de goede werking van een democratische samenleving. Doordat openheid een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, draagt zij bij tot het vergroten van het vertrouwen van die burgers.

De bevordering van goed bestuur is in de basistekst van de Europese Unie trouwens gekoppeld aan een "zo groot mogelijke openheid" (artikel 15, lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie).

Dit arrest van het Hof hecht groot belang aan de achterliggende redenen voor openbaarheid, namelijk het versterken van de weerbaarheid van onze democratische samenleving tegen ondemocratische besluitvorming.

Met dit arrest bevestigt het Hof dat uitzonderingen om verzoeken tot milieu-informatie te weigeren, de uitzondering moeten blijven.