Stikstofreductie per sector en aanpak van piekbelasters: wat gaat het worden?

Evenredig bijdragen: criteria

Alle sectoren moeten op een evenredige en evenwichtige manier een bijdrage leveren aan het oplossen van de stikstofproblematiek. Dat uitgangspunt kwam al eerder aan de orde. Wij wijzen onder andere op het Coalitieakkoord, de eerdere kamerbrief uit september 2022 en het advies van Remkes (zie ook ons blog). Hoe die evenredige bijdrage er dan precies uit zal moeten zien, licht de minister nu toe voor de sectoren industrie, mobiliteit en landbouw.

Bij de totstandkoming van de sectordoelen heeft de minister rekening gehouden met drie factoren die in een afwegingskader zijn uitgewerkt:

1. het aandeel van sectoren in stikstofemissie en -depositie;
2. de effectiviteit van stikstofreductie, en
3. de integrale aanpak van klimaat, lucht- en natuurkwaliteitsopgaven en het risico op desinvesteringen ('lock ins').

Hierna lopen wij deze criteria langs.

Aandeel sectoren en effectiviteit reductie

De tabel hieronder laat zien wat het aandeel per sector is in stikstof- en ammoniakemissie (2019) en in depositie (2020). Voor de drie sectoren waarvoor nu een indicatieve reductieopgave is bepaald, geldt dat de industrie zo'n 2% van de stikstofdepositie voor zijn rekening neemt, daar waar het bij mobiliteit om 11% gaat. De landbouwsector is verantwoordelijk voor het grootste aandeel.  

Image

Voor wat betreft effectiviteit is de reductie van ammoniak (NH3) aanzienlijk effectiever dan de reductie van stikstofoxiden (NOx). Dat heeft te maken met de eigenschappen en het verspreidingskarakter van beide stoffen. Ook de uitstoothoogte en de afstand tot Natura 2000-gebieden spelen een rol. Reductie van een kiloton NH3 in de landbouw is een factor 7 tot 8 effectiever dan reductie van een kiloton NOx vanuit het wegverkeer of de binnenvaart. Voor de industrie is reductie in dat opzicht zelfs 10 tot 20 keer minder effectief. De constateringen van de minister volgen uit onderzoek van het RIVM (zie hier). 

Integrale aanpak – klimaat, lucht en water

Van belang is tot slot een integrale aanpak: de derde afwegingsfactor. Niet alleen stikstofreductie is van belang. Ook het halen van de klimaatdoelen (vooral de reductie van broeikasgassen), verbetering van de luchtkwaliteit (waaronder fijnstof) en het realiseren van de waterkwaliteitsopgave (vooral relevant voor de landbouwsector) zijn maatgevend. Opgaven die zijn vastgelegd in het Schone Lucht Akkoord (zie ons blog) en het ontwerp Beleidsprogramma Klimaat. De samenhang van deze maatregelen – die onder meer zien op CO₂-reductie – met de stikstofaanpak is van groot belang.

Afweging van de verschillende criteria leidt tot een indicatieve reductieopgave voor de sectoren industrie/energie, mobiliteit en landbouw van respectievelijk 38, 25 en 41 procent tussen 2019 en 2030. De volgende tabel geeft de reductieopgave weer:

Image

De bouwsector - verantwoordelijk voor circa 1,3% van de door binnenlandse bronnen veroorzaakte stikstofdepositie, aldus de regering onder verwijzing naar TNO – is hier niet in meegenomen, behalve voor de mobiele werktuigen die onder de sector mobiliteit zijn ingedeeld. Reden daarvoor is dat in de Routekaart Schoon en Emissieloos Bouwen ("SEB") voor 2030 al een emissiedoelstelling is vastgelegd van 60% stikstofreductie ten opzichte van 2018.

De voor 2030 beoogde reductie wordt afgezet tegen het jaartal 2019. Sinds een aantal jaren boekt de industrie al forse vooruitgang bij het terugdringen van emissies, waaronder ook stikstof. Dat roept de vraag op of de geformuleerde doelen rekening houden met de ingezette daling en – in bepaalde gevallen - welke aanvullende technische innovatie-mogelijkheden er nog zijn om te reduceren (anders dan beëindiging van een bepaalde activiteit). En of de doelen redelijk zijn, gelet op het beperkte aandeel in de totale depositie. Datzelfde geldt overigens voor de bouwsector.  

Uiterlijk in juli van 2023 beoordeelt de minister of de sectordoelen nog gewijzigd worden. Doelmatigheid van mogelijke extra maatregelen en de nodige en beschikbare middelen spelen daarbij een rol. Daarbij betrekt de minister in ieder geval de definitieve luchtemissieramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (zie voor de voorlopige ramingen hier, waaruit al een reductie ten opzichte van 2019 blijkt), de resultaten van het interdepartementaal beleidsonderzoek naar klimaatbeleid en de resultaten van onder meer de industriële piekbelastersaanpak.

Bronmaatregelen

De bronmaatregelen uit de structurele aanpak stikstof voor zowel de hiervoor genoemde sectoren waar de reductieopgave voor is bepaald, als de overige sectoren zoals bouw, leveren weliswaar iets op maar minder dan oorspronkelijk gedacht. Bovendien loopt de implementatie van maatregelen vertraging op. Dat blijkt uit de (zevende) kwartaalrapportage Implementatie bronmaatregelen. Daarom vindt bijsturing plaats, vooruitlopend op de tweejaarlijkse monitoringsrapportage door onder meer additionele middelen ter beschikking te stellen. Voor de structurele aanpak stikstof is € 100 miljoen extra beschikbaar gesteld bovenop de € 500 miljoen. Dat leidt tot extra middelen voor Schoon en Emissieloos Bouwen (een totaal van € 400 miljoen). De eerder vastgestelde subsidieregeling Schoon en Emissieloos Bouwmaterieel wordt binnenkort weer beschikbaar. Daarbij wordt een aanvullende € 200 miljoen gereserveerd voor specifieke en nader te bepalen stikstofmaatregelen op het gebied van industrie, bouw en mobiliteit, waaronder de industriële piekbelasters. De minister herhaalt dat de mogelijkheden voor normering en beprijzing worden onderzocht met het oog op additionele reductie. De invulling hiervan is nog niet toegelicht.

Piekbelasters: uitwerking van een aanpak

Met het oog op de aanpak van piekbelasters zal een drempelwaarde worden vastgesteld – naar verwachting in april 2023. Op dit moment is onduidelijk in welke juridische vorm dit zal gebeuren. Boven deze drempelwaarde kwalificeert een activiteit als ‘piekbelaster’. De drempelwaarde wordt zowel voor de agrarische sector als voor de industrie ingezet. Een onderneming kan dan via een website inschatten of het aan de waarde voldoet, tot de doelgroep van piekbelastersaanpak behoort en welke algemene of specifieke regelingen er zijn voor innovatie, omschakeling, verplaatsing of beëindiging. Over de beschikbaarheid en openstellingsperiode van die regelingen wil de minister in april 2023 helderheid verschaffen.  

Doel is om met de aanpak van piekbelasters de stikstofdepositie met circa 100 mol/ha/jaar te reduceren, waarbij het kabinet benadrukt dat het gaat om een  inspanningsverplichting en "streefwaarde" (p. 4). Dat is de helft van de totaalopgave die er ligt voor de nationale doelstelling. De dalende lijn als gevolg van de aanpak leidt, aldus de minister, tot meer mogelijkheden "voor legalisatie van PAS-meldingen, waarbij er oog is voor andere urgente maatschappelijke en economische ontwikkelingen".

De drempelwaarde wordt nog op enige wijze vastgesteld. Opvallend is dan ook dat de minister al schrijft zich te richten op ongeveer 3000 bedrijven die de meeste depositie veroorzaken op stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden. Ook voor de industrie is de doelgroep al bepaald. Het gaat volgens de minister om 35 industriële bedrijven in vooral de energie-, afval-, papier- en chemiesector: 25 bedrijven die voldoen aan de drempelwaarde en 10 bedrijven die daaronder blijven maar wel deel uitmaken van de maatwerkafspraken met grootste CO₂-uitstoot. Uitgangspunt is om de industriële bedrijven op volgorde van impact te benaderen. Concreet gaat het om mogelijke aanscherping van de vergunning, maatwerk en bovenwettelijke reductiemogelijkheden, aldus de minister in de beslisnota. In november 2023 volgt een voortgangsrapportage over de stand van zaken en opbrengsten. Dan zal hopelijk duidelijk zijn welke bedrijven op basis van vrijwilligheid tot verdere reductie komen.  Dit lijkt ons wel een krap tijdspad.

Alle piekbelasters krijgen in 2024 met verplichtende maatregelen te maken als zij niet vrijwillig meewerken aan de beoogde stikstofreductie. Daarbij zullen, zo geeft de minister aan, eerst nog gesprekken gevoerd worden, maar als dat onvoldoende resultaat oplevert volgt het verplichtend instrumentarium. De minister geeft nog niet aan welke instrumenten hiervoor zijn bedacht. Als dat ook wordt gedaan via bijvoorbeeld aanscherping van vergunningen merken we op dat daartegen in beroep kan worden gegaan en het dan ook de vraag is hoe snel er verdere duidelijkheid zal zijn over de voortgang van de reductie.

Consequenties en schade

In de brief gaat de minister niet in op (eventuele vergoeding van) de schade die ontstaat voor ondernemingen die te maken krijgen met aanscherpingen. In april 2023 wordt meer duidelijk over de regelingen waarvan piekbelasters gebruik kunnen maken om te innoveren, omschakelen, verplaatsen of beëindigen.

Wij wijzen aanvullend op de bestaande algemene regeling voor nadeelcompensatie in artikel 6.3 Wet natuurbescherming ("Wnb"). Op grond daarvan kent het bevoegd gezag degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt als gevolg van een besluit op grond van de Wnb een tegemoetkoming toe. Die toekenning vindt alleen plaats voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager moet blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende op een andere manier is verzekerd.

Er is wel al een aparte voorziening voor de PAS-melders die een project hebben gerealiseerd waarvoor een melding is gedaan op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof ("PAS"). Een Commissie schadevergoeding PAS-melders is in het leven geroepen om de minister te adviseren over de toekenning van schadevergoeding.   

Natuur- en klimaatdoelen en gebiedsprogramma's

De minister licht de natuurdoelen en de klimaatdoelen toe en de consequenties daarvan voor de op te stellen provinciale gebiedsplannen die op 1 juli 2023 gereed moeten zijn.

Het NPLG gaat uit van 30% natuurherstel in 2023. Dat percentage ziet op de overbrugging van het verschil tussen de huidige staat van instandhouding en de gunstige staat van instandhouding. De precieze invulling van de doelstelling zal per provincie verschillen. Het streven is dan ook om in april 2023 tot een indicatieve, provinciale verdeling te komen. Die timing sluit aan bij de natuurdoelanalyses die binnenkort gereed zijn.

In het kader van de klimaatdoelen heeft de minister een sectorale en provinciale verdeling gemaakt op basis van de huidige CO₂-uitstoot. Dit voorstel wordt gezien als vertrekpunt voor het verwerken van de klimaatopgave in gebiedsprogramma’s.

Het jaar 2030, KDW en vergunningplicht intern salderen

Tot slot kondigt de minister een wetswijziging aan. Allereerst zal de Wet natuurbescherming – conform Coalitieakkoord – bepalen dat de stikstof- en natuurdoelen in 2030 in plaats van in 2035 moeten zijn behaald. Er komen daarbij twee ijkmomenten in 2025 en 2028, waarop wordt bezien of "er dwingende inhoudelijke redenen zijn" om iets meer tijd te nemen. Daarbij geldt dan wel als randvoorwaarde dat het natuurherstel voldoende op koers ligt. 

Bij het behalen van de doelen spelen de kritische depositiewaarde ("KDW") een belangrijke rol. De KDW bepaalt per habitattype de hoeveelheid  stikstofdepositie waarbij het risico bestaat op aantasting van de kwaliteit van een habitattype als gevolg van die stikstofdepositie. Overschrijding van de KDW betekent niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar houdt in dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is (zie bijvoorbeeld deze uitspraak). Uit verschillende hoeken zijn vraagtekens geplaatst bij het hanteren van de KDW. In de brief vermeldt de minister dat een traject 'alternatieven voor de KDW' is ingezet. Doel is om te bezien of de KDW te vervangen is door een andere juridisch houdbare systematiek waarbij de staat van de natuur bepalend is. Eind 2023 vindt besluitvorming plaats op dit punt.

Tot slot voorziet de aangekondigde wetswijziging  in een vergunningplicht voor stikstofgerelateerde activiteiten en, daarmee ook, voor intern salderen. Inmiddels is een conceptversie van het wetsvoorstel beschikbaar voor consultatie. Dat concept roept de nodige vragen op. Binnenkort gaan wij in een separaat blog nader in op het conceptwetsvoorstel.

Extern salderen en voorkeursrecht

Er komt een steviger regie op extern salderen. Monitoring en informatie-uitwisseling moeten zorgen voor beter zicht op extern salderen en voorkomen dat overheden elkaar verrassen. De minister wil ernaar toe werken om "extern salderen met slapende vergunningen" te voorkomen. Daarnaast stuurt de minister aan op het aanscherpen van de provinciale beleidsregels. Daarbij gaat het om verhoging van het afroompercentage naar 40%. Tegelijkertijd wil de minister lager een afroompercentage van 20% voor projecten die op de langere termijn juist tot reductie leiden. Voor dit alles zijn interbestuurlijke afspraken nodig met de provincies – het bevoegd gezag.

Ten slotte wil het kabinet de inzetbaarheid van het voorkeursrecht vergroten. Op dit moment is het vestigen van een voorkeursrecht alleen mogelijk als het nieuwe plan daaraan een niet-agrarische bestemming toekent en als het gebruik afwijkt van dat plan. Regievoering met gebruik van een voorkeursrecht moet ook mogelijk worden als de toekomstige functie van agrarische grond "in de agrarische sfeer zit". Het kabinet wil de aanstaande Omgevingswet daarop aanpassen en bericht na de zomer over een wetsvoorstel daartoe.

Beschouwingen  

Het jaar 2023 lijkt het jaar van de concrete, maar nog vrijwillige invulling te worden. De – nog indicatieve – reductiedoelen per sector zijn duidelijk, waarbij rekening wordt gehouden met aandeel, effect en integrale aanpak. Een drempelcriterium voor agrarische en industriële piekbelasters is in de maak. Een wetswijziging gaat de versnelling naar 2030 vastleggen. En de provinciale natuurdoelanalyses en gebiedsprogramma's volgen in april en juli van dit jaar.

Het zijn belangrijke ontwikkelingen. In de eerste plaats voor een verbetering van de staat van de natuur en, daarmee, voor de biodiversiteit. Maar daarnaast ook voor de opgaven op het gebied van energie, klimaat en woningbouw waar onze maatschappij mee te maken en voor ondernemingen die al lange tijd met rechtsonzekerheid te maken hebben.

De ontwikkelingen hebben tegelijkertijd mogelijk verstrekkende consequenties voor ondernemingen. De vraag naar compensatie voor schade als gevolg van die besluitvorming komt daarbij niet aan bod. Het halen van de reductiedoelen zal op enig moment vertaald moeten worden naar besluitvorming die binnen de wet- en regelgeving past. Hoe dat – in detail – zal plaatsvinden, is nog afwachten. Het tijdpad lijkt ons in dat opzicht in ieder geval ambitieus. Of dit dan ook tot een oplossing van de stikstofcrisis zal leiden of dat toestemmingverlening weer gemakkelijker wordt (zie recent het besluit van Noord-Brabant waardoor juist minder vergunningen worden verleend) is dan ook nog de vraag. Wij menen dat met de aangekondigde maatregelen op z'n minst een goede stap in de richting is gezet.