Staatssteun, bestaanszekerheid en globalisering

Geachte lezer,

Het eerste nummer in de jaargang 2024 van het Tijdschrift voor Staatssteunrecht komt uit in een spannende periode waarin grote ideeën rondgaan. Op nationaal niveau bestaat veel aandacht voor het thema ‘bestaanszekerheid’ van burgers. Er is in de Nederlandse politiek daarom een wil te bespeuren om onder meer de energiearmoede en de woningnood tegen te gaan (‘Bestaanszekerheid’, FD 19 september 2023). Het bestrijden van deze problemen vereist grootschalige investeringen door de nationale overheid. Op Europees niveau is de zogeheten ‘industriepolitiek’ terug van weggeweest. Op 20 februari 2024 hebben industrieleiders van maar liefst twintig industriële sectoren aan onder meer de president van de Europese Commissie een verklaring overhandigd waarin zij de oproep doen om, naast de European Green Deal, ook een European Industrial Deal uit te rollen. Een dergelijke deal zou moeten focussen op het garanderen van de betaalbaarheid van energie, het investeren in energie-intensieve ondernemingen en het behouden van hoogwaardige arbeid in Europa. Voor een deel is de aanleiding voor deze oproep gelegen in de opmars van de Chinese economie, voor een ander deel in de door president Biden geopende subsidiekraan voor onder meer het realiseren van de energietransitie in de Verenigde Staten (‘Hoe bedrijven profiteren van de grote mondiale staatssubsidierace’, NRC 26 juni 2023). De nationale aandacht voor meer bestaanszekerheid en de Europese oproep voor een European Industrial Deal raken direct aan het staatssteunrecht, zo blijkt uit recente ontwikkelingen en de in dit nummer van Tijdschrift voor Staatssteunrecht opgenomen bijdragen. 

Bestaanszekerheid en DAEB-regels

Zo vormt het bestaan van betaalbare huisvesting een cruciale voorwaarde voor het garanderen van de bestaanszekerheid. De overheid gebruikt staatssteun als instrument om het verwezenlijken van dergelijke huisvesting te bespoedigen (Besluit Woningbouwimpuls 2020, Stb 2020, 141). Dergelijke staatssteun zal in de toekomst naar verwachting in toenemende mate nodig zijn gezien de (toenemende) woningnood. In november 2023 heeft Nederland daarom, samen met zes andere EU-landen, de Europese Commissie opgeroepen tot een versoepeling van de staatssteunregels voor diensten van algemeen economisch belang (DAEB’s). De Europese Commissie wordt daarbij ook gevraagd om oog te hebben voor “the lack of affordable housing for middle-income households”. Deze versoepeling zou namelijk mee moeten brengen dat Nederland niet alleen staatssteun kan bieden ten behoeve van het bouwen van sociale huurwoningen voor onder meer huishoudens met een laag inkomen en (andere) kwetsbare groepen, maar ook ten behoeve van woningen voor huishoudens met middeninkomens die niet aan een betaalbare woning kunnen komen in grote steden. Deze oproep vindt zijn basis in de evaluatie van de DAEB-uitzondering uit december 2022 waarin is vastgesteld dat de markt niet voorziet in genoeg betaalbare woningen in steden. Uit deze evaluatie bleek ook dat de DAEB-regels onvoldoende houvast bieden aan Lidstaten om dit woningtekort met het geven van staatssteun te verhelpen. 

Hoewel een integrale herziening van de DAEB-regels vooralsnog uitblijft, moet allereerst opgemerkt worden dat Nederlandse overheden nog steeds niet hebben voorzien in voldoende sociale huurwoningen als hiervoor genoemd, terwijl zij hiervoor wel staatssteun mogen bieden op grond van de momenteel geldende staatssteunregels (zie besluiten van E 2/2005 en N 642/2009 van de Europese Commissie). Het (terecht) wijzen op de beperkingen die (mogelijk) voortvloeien uit de huidige staatssteunregels, moet niet in de weg staan aan het voldoende benutten van de bestaande mogelijkheden. Ten tweede kan worden opgemerkt dat overheden in afwachting van een integrale herziening van de DAEB-regels sinds kort meer mogelijkheden voor het geven van staatssteun hebben gekregen. In december vorig jaar is namelijk de zogeheten DAEB-de-minimisverordening aangepast. Overheden kunnen op basis van deze verordening voor de financiering van een DAEB op relatief eenvoudige wijze tot € 750.000 aan staatssteun geven in een periode van drie jaar. Vóór de aanpassing van de DAEB-de-minimisverordening bedroeg het maximum € 500.000. Met de DAEB-de-minimisverordening in de hand kunnen overheden ‘lokale DAEB’s’ (onder andere instellingen gericht op het begeleiden van kwetsbare burgers clubhuizen en kleine sportscholen) steunen en daarmee een bijdrage leveren aan de sociale cohesie en de leefbaarheid van de desbetreffende wijken. Overheden kunnen op basis van deze verordening ook gebruiken om te helpen met het isoleren en gasvrij maken van woningen, wat weer bijdraagt aan het bestrijden van energiearmoede. 

Hoe dan ook kan het belang van de DAEB-regels voor het garanderen door de overheid van voor de bestaanszekerheid cruciale voorzieningen als betaalbare huisvesting niet onderschat worden. Om aandacht hieraan te besteden is in dit nummer van het Tijdschrift voor Staatssteunrecht een bijdrage van de hand van K.J. Vriesendorp met de titel “DAEB en het recht van vrije vestiging in de Dienstenrichtlijn” opgenomen. Hierin wordt beargumenteerd dat de regels van de Dienstenrichtlijn vergaande gevolgen zouden kunnen hebben voor de ruimte waarover nationale overheden beschikken om DAEB’s naar eigen inzicht te organiseren en vorm te geven. Deze bijdrage toont aan dat de Uniewetgever zich hiervan bewust lijkt te zijn onder meer door de in artikel 15 lid 4 Dienstenrichtlijn voor DAEB’s opgenomen uitzondering. Desalniettemin is volgens Vriesendorp de plaats van dit artikel ongelukkig gekozen, waardoor rechtsonzekerheid kan ontstaan over de vraag of deze uitzondering geldt voor alle regels van de Dienstenrichtlijn, of alleen voor de regels als vervat in artikel 15. De bijdrage van Vriesendorp verkent verschillende oplossingsrichtingen om een einde te maken aan deze onzekerheid en onderstreept daarmee het belang van zorgvuldige Uniewetgeving die bevorderend werkt ten aanzien van de fundamentele waarden die ten grondslag liggen aan bijvoorbeeld de DAEB’s en liberalisering, alsook de onderlinge verhouding daartussen. 

De European Industrial Deal en staatssteunregels

Het verband tussen de European Industrial Deal en staatssteunregels laat zich gemakkelijk raden. Al is het maar omdat de verklaring die tot een dergelijke oproept tevens de ambitie formuleert om een “simplified State Aid framework” in het leven te roepen voor energie-intensieve ondernemingen. Dit verband blijkt ook uit de recente beschikkingenpraktijk van de Europese Commissie. Zo is op 8 januari 2024 goedkeuring verleend voor staatssteun ter hoogte € 902 miljoen aan Northvolt voor de bouw van een fabriek die batterijen zal produceren voor elektrische auto’s. De Europese Commissie benadrukt dat deze investering in lijn is met haar eigen Green Deal Industrial Plan (niet te verwarren met de European Green Deal) dat als doel stelt om een klimaatneutrale economie te realiseren. Interessant is dat de toelaatbaarheid van deze staatssteun is afgemeten aan de staatssteun die Northvolt in de Verenigde Staten had kunnen krijgen. Hier komt de mondiale staatssteuncompetitie dus (weer) om de hoek kijken.

Dat in Europa actieve ondernemingen zich zorgen maken over de mondiale staatssteuncompetitie blijkt ook uit de in dit nummer opgenomen rechtspraak. Zo komt in de zaak Dralon GmbH e.a. t. Europese Commissie (C‑73/22 P en C‑77/22 P) een aantal onderneming bij het Hof van Justitie op tegen de nieuwe Richtsnoeren betreffende bepaalde staatssteunmaatregelen in het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten na 2021. Deze groep ondernemingen ageert tegen de keuze van de Europese Commissie om de sector van de productie van stikstofhoudende producten en meststoffen niet (meer) op te nemen in de lijst van bedrijfstakken waarin blootstelling aan een reëel koolstofweglekrisico, oftewel risico op verplaatsing naar de industrie naar buiten de Europese Unie, aangenomen wordt. Het gevolg van deze keuze is namelijk dat ondernemingen in deze sector niet meer in aanmerking komen voor staatssteun op basis van voornoemde richtsnoeren. Het Hof van Justitie oordeelt dat deze ondernemingen in rechte niet kunnen opkomen tegen deze richtsnoeren. Ondernemingen moeten dus in eerste instantie de politieke arena gebruiken om dergelijke beleidskeuzes te beïnvloeden.

De praktijk laat ook zien dat ondernemingen, die in de Europese Unie actief zijn, met argusogen kijken naar staatssteun aan concurrenten. Zo laten ook de in dit nummer opgenomen recente uitspraken van het Gerecht van de Europese Unie over de staatssteun aan Air-France (T‑216/21 en T‑494/21) en KLM (T‑146/22) zien (rubriek jurisprudentie Europees). In deze uitspraken is de door de Europese Commissie gegeven goedkeuring van de staatssteun, die verstrekt is tijdens deze Coronacrisis aan deze ondernemingen, vernietigd. Deze vernietiging was aan het Gerecht verzocht door concurrenten van Air-France en KLM, namelijk: de vliegtuigmaatschappijen Ryanair DAC en Malta Air ltd. Deze zaken illustreren dat het verstrekken van staatssteun – zelfs in een noodsituatie als Corona – vragen kan oproepen over concurrentieverhoudingen binnen de interne markt. Dergelijke vragen zullen ongetwijfeld ook rijzen wanneer de staatssteunrechtelijke geldkraan meer opengaat vanwege de genoemde globale competitie of het bevorderen van de bestaanszekerheid. In Nederland heeft de hoogste rechter verder uitspraak gedaan over onder meer de verhouding tussen de regeling Tegemoetkoming Vaste Lasten en het staatssteunrecht alsook over of teruggaaf van dividendbelasting aan buitenlandse ondernemingen in het licht van het staatssteunrecht vereist is (rubriek jurisprudentie Nederland). In België worden (fiscale) regelingen ook op verenigbaarheid met het staatssteunrecht getoetst (rubriek jurisprudentie België). Concurrenten en andere belanghebbenden blijven dus vragen om aandacht voor naleving van het staatssteunrecht, zo blijkt uit Europese en nationale rechtspraak.

Tot slot: het staatssteunrecht in een tijdperk van aandacht voor bestaanszekerheid en globalisering

Voor de geloofwaardigheid van het staatssteunrecht is het cruciaal dat staatssteunjuristen en –beleidsmakers rekening houden met maatschappelijke en mondiale ontwikkelingen zoals de toegenomen aandacht voor bestaanszekerheid en globalisering met bijhorende economische competitie. Het staatssteunrecht kan – net als de rest van het recht – niet in beton gegoten zijn; het moet meebewegen met de actualiteit. Het aanpassen van het staatssteunrecht in veranderende tijden, mag niet afleiden van het volop benutten van de mogelijkheden die het staatssteunrecht momenteel al biedt, zoals de mogelijkheid om staatssteun te geven voor sociale huisvesting of lokale DAEB’s. Het meebewegen met de actualiteit dient wel op een wijze te gebeuren die zo min mogelijk het level playing field verstoort.

Kortom genoeg om over na te denken de komende tijd. Ik wens u namens de redactie veel leesplezier. 

**Dit ‘voorwoord’ is ook gepubliceerd in het Tijdschrift voor Staatssteun 2024/1.