Snuifje bestuursrecht: is een waarschuwing voor het bezit van cocaïne een appellabel besluit?

De casus

Appellant huurde een woning in Delft. De politie doorzocht zijn woning in het kader van een opsporingsonderzoek, waarbij de hoofdverdachte een familielid van appellant was. Tijdens de doorzoeking werden 2,04 gram cocaïne, € 5.570, meerdere mobiele telefoons en bankpassen en identiteitsbewijzen aangetroffen. Daarnaast bleek uit onderschepte berichten tussen appellant en de hoofdverdachte dat er mogelijk sprake was van betrokkenheid bij handel in verdovende middelen.

De burgemeester gaf appellant een bestuurlijke waarschuwing, conform de Beleidsregel bestuurlijke handhaving artikel 13b van de Opiumwet Delft 2022. Bij een volgende overtreding zou dit kunnen leiden tot sluiting van de woning. Appellant maakte bezwaar tegen de waarschuwing, maar de burgemeester verklaarde zijn bezwaar niet-ontvankelijk omdat de waarschuwing geen besluit zou zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht ("Awb"). De rechtbank stelde de burgemeester in het gelijk en appellant ging in hoger beroep.

Wanneer is een waarschuwing een appellabel besluit?

In het bestuursrecht zijn er grof gezegd drie soorten waarschuwingen: 1) de waarschuwing op grond van een wettelijk voorschrift, 2) de waarschuwing op grond van een beleidsregel en 3) de informele waarschuwing.

Volgens vaste jurisprudentie is enkel de eerste soort waarschuwing een appellabel besluit indien de waarschuwing een voorwaarde is om bij een volgende overtreding een andere sanctie te kunnen opleggen. De waarschuwing is dan een essentieel en onlosmakelijk onderdeel van een sanctieregime. De waarschuwing heeft daarmee rechtsgevolg en is daarom een besluit.

Een op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwing is geen besluit in de zin van de Awb en daartegen kan in beginsel geen rechtsmiddel worden aangewend. 

Er zijn echter situaties waarin ook zo'n waarschuwing voor de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. Die situatie doet zich voor indien de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Dat is bijvoorbeeld zo als de termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zo lang is dat de overtreder, in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. Om bewijsnood te voorkomen en om redenen van rechtszekerheid moet voor deze waarschuwingen een maximale termijn van (als regel) twee jaar gelden. De Afdeling volgt op dit punt de eerdere conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249). De Afdeling neemt als vuistregel over dat er bij waarschuwingen met een maximale termijn van twee jaar in beginsel van mag worden uitgegaan dat de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet wordt aangetast.

Wat betekent dit voor de waarschuwing in  deze zaak? 

De waarschuwing houdt in dat bij een volgende overtreding van artikel 13b Opiumwet sprake is van recidive. De burgemeester zal dan conform de beleidsregel in beginsel overgaan tot sluiting van de woning. Deze gevolgen kunnen zich gedurende twee jaar voordoen, aangezien de waarschuwing twee jaar geldt.

De Afdeling oordeelt dat het niet onevenredig bezwarend is dat de overtreder gedurende twee jaar niet bij de bestuursrechter tegen de waarschuwing kan opkomen. Als de waarschuwing in die periode ten grondslag ligt aan een besluit op grond van artikel 13b Opiumwet, kunnen de inhoud en feiten van de waarschuwing in de procedure tegen dat besluit worden besproken. Twee jaar is niet zo lang dat de waarschuwing niet effectief kan worden bestreden. De stelling dat het geheugen van appellant na verloop van tijd afneemt en dat de burgemeester minder betrouwbare verklaringen kan opvragen, is onvoldoende. Appellant kan zijn ervaringen en bewijsmiddelen vastleggen voor een eventuele procedure. De Afdeling ziet geen reden om af te wijken van het uitgangspunt dat een waarschuwing van twee jaar niet belemmert dat men effectief tegen de waarschuwing kan opkomen in een latere procedure tegen een sluitingsbesluit.

Conclusie 

Misschien dat appellant hoopte dat deze juridische procedure hem zou vrijwaren van de gevolgen van zijn cocaïnebezit (de eventuele sluiting van zijn woning). Maar zoals we weten, werkt het recht niet altijd als een magisch poeder dat problemen doet verdwijnen. De Afdeling onderstreept met haar uitspraak dat een bestuurlijke waarschuwing niet snel als besluit in de zin van de Awb wordt beschouwd of daarmee wordt gelijkgesteld. Voor juristen is het belangrijk om bij waarschuwingen goed te kijken naar de juridische grondslag van de waarschuwing en de potentiële gevolgen.