Signaleringsblog week 9: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling oordeelt over de toetsing van wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel

In haar uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772) gaat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in op de vraag of een wet in formele zin kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling zet uiteen dat art. 11 van de Wet algemene bepalingen de rechter verbiedt om te treden in de belangenafweging die de wetgever bij de totstandkoming van een wet in formele zin heeft verricht. Het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet staat er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling volgens de Afdeling aan in de weg dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Uit het Harmonisatie-arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989 (ECLI:NL:HR:1989:AD5725) leidt de Afdeling af dat ruimte bestaat voor contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht bij wetsbepalingen, indien bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever nopen tot een andere uitkomst dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt.

Toegepast op de te berechten casus oordeelt de Afdeling dat het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is op art. 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, Wet kinderopvang (“Wko”), dat immers geen discretionaire ruimte bevat maar dwingendrechtelijk is geformuleerd. Ook los van art. 3:4, tweede lid, Awb staan art. 11 Wet algemene bepalingen en het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet volgens Afdeling bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling in de weg aan toetsing van dit wetsartikel aan het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling volgt daarmee in zoverre de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Snijders van 18 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1441). Dat ligt anders voor wat betreft de contra-legemtoepassing van het evenredigheidsbeginsel: anders dan de staatsraad advocaat-generaal ziet de Afdeling hiervoor in dit geval geen aanleiding.  De Afdeling overweegt dat de essentie van de dwingend geformuleerde termijnbepaling van artikel 1.3, tweede lid, aanhef, Wko de wetgever bij het vaststellen van deze wet in formele zin niet kan zijn ontgaan. Daarom moet volgens de Afdeling, mede gelet op de wetsgeschiedenis, worden aangenomen dat de wetgever de gevolgen van termijnoverschrijding heeft bedoeld en voorzien. Aldus is geen sprake van een door de wetgever niet verdisconteerde bijzondere omstandigheid die noopt tot beantwoording van de vraag of toepassing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, Wko zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing in dit geval achterwege zou moeten blijven.

De beoordeling van dit geschil over een termijnoverschrijding verschilt daarmee van de uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:828), waarin de Afdeling het onverkort toepassen van de termijnbepaling uit een ministeriële regeling – niet zijnde een wet in formele zin, maar lagere wetgeving - wel in strijd oordeelt met het evenredigheidsbeginsel. 

In bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid in strijd met Dienstenrichtlijn en zorgvuldigheidsbeginsel

In haar uitspraak van 22 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:717) oordeelt de Afdeling dat een in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte opgenomen wijzigingsbevoegdheid in strijd is met het in art. 15, derde lid, onder c, Dienstenrichtlijn opgenomen vereiste van evenredigheid. Ingevolge de wijzigingsbevoegdheid kan het college van burgemeester en wethouders onder voorwaarden de maximaal toegestane winkelvloeroppervlakte van 12000 m2 verminderen tot maximaal 8000 m2. De Afdeling overweegt dat het Hof van Justitie (“Hof”) in zijn arrest van 30 januari 2018 (Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44) voor recht heeft verklaard dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en art. 15 Dienstenrichtlijn voor een geval als het onderhavige rechtstreekse werking heeft. Verder volgt uit rechtspraak van het Hof dat het onderzoek in het kader van het vereiste van evenredigheid als bedoeld in dit artikel moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad (“raad”) niet aan de hand van een dergelijke analyse en daarmee niet deugdelijk heeft onderbouwd dat de wijzigingsbevoegdheid geschikt is om het beoogde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is. Nu de formulering van de wijzigingsbevoegdheid bovendien niet aansluit bij de bedoeling van de planwetgever, oordeelt de Afdeling dat de raad de wijzigingsbevoegdheid in strijd met art 3:2 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft geformuleerd.

Het niet te gelde maken van tijdelijk planologisch voordeel ligt in risicosfeer verzoeker om planschade

In de uitspraak van 22 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:711) oordeelt de Afdeling dat bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade terecht geen rekening is gehouden met het vervallen van het planologisch voordeel van in het voorheen geldende bestemmingsplan opgenomen uit te werken bestemmingen. De Afdeling sluit hierbij aan bij haar vaste rechtspraak die zij bij uitspraak van 16 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3295) heeft verduidelijkt. In die laatstbedoelde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij het bepalen van een tegemoetkoming in planschade in beginsel geen rekening wordt gehouden met een na de datum van verwerving in werking getreden planologisch voordelige wijziging van het planologische regime die met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan ongedaan wordt gemaakt. Nu appellant bij de aankoop van de percelen geen hogere prijs heeft betaald dan de marktwaarde en appellant er kennelijk voor heeft gekozen om de percelen na inwerkingtreding van het voordelige bestemmingsplan niet te gelde te maken, bestaat geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming in de schade als gevolg van het vervallen van dit planologisch voordeel. Het vervallen van de uit te werken bestemmingen hoeft volgens de Afdeling om die reden ook niet te worden betrokken in de planvergelijking.

Gevolgen schending Unierecht voor in rechte vaststaande omgevingsvergunningen voor windpark: onder omstandigheden Unierechtelijke verplichting tot opschorting of intrekking 

In haar uitspraak van 17 februari 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:627) oordeelt Rechtbank Midden-Nederland dat de omgevingsvergunningen voor de realisatie van een windpark weliswaar overeenkomstig de geldende nationale regels tot stand zijn gekomen, maar dat de schending van het Unierecht voor wat betreft de daarbij toegepaste algemene regels voor windturbines (“windturbinebepalingen”)  desalniettemin doorwerkt naar deze vergunningen. Dit betekent volgens de rechtbank dat onder omstandigheden een Unierechtelijke verplichting kán bestaan om een eerder voor het windpark verleende en in rechte vaststaande omgevingsvergunning op te schorten of in te trekken. De rechtbank baseert zich hierbij op de uitleg van het Nevele-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (ECLI:EU:C:2020:503, Aalter en Nevele) en de Afdelingsuitspraak van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1395) over respectievelijk de verbindendheid van de Vlaamse en Nederlandse windturbinebepalingen. In beide gevallen werden deze bepalingen wegens het ontbreken van een milieubeoordeling in de zin van de Europese richtlijn voor strategische milieubeoordeling (“SMB-richtlijn”) buiten toepassing gelaten. De rechtbank leidt uit het Nevele-arrest af dat de opschortings- en intrekkingsmogelijkheid tot doel hebben om de vastgestelde schending van het Unierecht ongedaan te maken. Deze uitleg acht de rechtbank in overeenstemming met het oogmerk en de doelstellingen van de SMB-richtlijn en de Europese grondrechten, te weten het bieden van een hoog niveau van milieubescherming en kwaliteitsverbetering van het milieu.

Koerswijziging Afdeling: dwangsomregeling art. 4:17 Awb e.v. ook van toepassing op herziening besluit toekenning definitieve tegemoetkoming

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 22 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:724), anders dan voorheen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:78) ,  dat de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb e.v. via art. 12, tweede lid, Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) ook van toepassing is op besluiten tot herziening van een definitieve tegemoetkoming. Hetzelfde geldt voor beslissingen op bezwaarschriften tegen die besluiten. De Afdeling overweegt dat het besluit tot herziening van een definitieve tegemoetkoming moet worden opgevat als een besluit tot herziening van een beschikking op aanvraag en daarmee als een nieuwe beslissing op die aanvraag. Dit geldt volgens de Afdeling, die hiervoor verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 3 februari 2023 (ECLI:NL:HR:2023:134), ook als het herzieningsbesluit ambtshalve wordt genomen, nu het bij een ambtshalve te nemen besluit op verzoek ook om een beschikking op aanvraag gaat.

Stichting kwalificeert als belanghebbende, ondanks beperkt verrichte feitelijke werkzaamheden

In haar uitspraak van 31 januari 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:352) bepaalt de Rechtbank Noord-Holland dat de stichting die opkomt tegen een verleende omgevingsvergunning voor een ligboxenstal als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb moet worden aangemerkt. De rechtbank stelt daarbij voorop dat bij de beoordeling van belanghebbendheid de statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden volgens vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5108)  in samenhang moeten worden bezien: naarmate de doelstellingen ruimer zijn geformuleerd worden hogere eisen gesteld aan de aard en de omvang van de feitelijke werkzaamheden. En naarmate de doelstellingen functioneel of territoriaal beperkter zijn geformuleerd, zijn minder feitelijke werkzaamheden nodig om te kunnen vaststellen dat de rechtspersoon een bepaald belang behartigt. Nu de stichting in de periode na oprichting op 1 juli 2020 vanwege corona beperkte mogelijkheden had tot het organiseren van activiteiten, beoordeelt de rechtbank de continuïteit van de werkzaamheden na het indienen van bezwaar. De rechtbank komt tot de slotsom dat de stichting voldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht om te concluderen dat de stichting niet enkel gericht is op het voeren van procedures.

Elk individueel boetebesluit wegens overtreding identificatieplicht art. 15, eerste en tweede lid, Wav moet evenredig zijn  

In de uitspraak van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:585) oordeelt de Afdeling dat elk individueel boetebesluit wegens overtreding van de in art. 15, eerste en tweede lid, Wet arbeid en vreemdelingen (“Wav”) neergelegde identificatieplicht moet worden beoordeeld op evenredigheid. De Afdeling overweegt dat de met haar uitspraak van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1973) aangebrachte differentiatie in de mate van verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag enkel ziet op overtreding van art. 2 en 15a Wav (illegale tewerkstelling) en daarmee niet op boetes voor overtreding van de identificatieplicht. Dit neemt volgens de Afdeling niet weg dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op grond van art. 5:46, tweede lid, Awb verplicht is de hoogte van een wegens overtreding van art. 15, eerste en tweede lid, Wav op te leggen boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Ook moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De Afdeling is van oordeel dat de minister bij de toepassing van vastgesteld boetebeleid, ook als de rechter dit beleid niet onredelijk heeft bevonden, per geval en met het oog op een evenredige uitkomst moet beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met deze wettelijke eisen. De rechter toetst het besluit van de minister in voorkomende gevallen zonder terughoudendheid.

Geheimhouding stukken in procedures bij bestuursrechter op grond van art. 8:29 Awb niet in strijd met art. 6 EVRM  

In haar uitspraak van 22 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:709) oordeelt de Afdeling in een geschil over een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur dat het op grond van art. 8:29 Awb geheel of gedeeltelijk geheimhouden van stukken in procedures bij de bestuursrechter het recht op gelijke proceskansen (equality of arms) weliswaar beperkt, maar niet in strijd is met art. 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (“EVRM”). De Afdeling overweegt in dit verband en onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 10 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1367) dat, mede gelet op art. 8:29, vijfde lid, Awb, deze beperkingsmogelijkheid met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.