Signaleringsblog week 8: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Gebruik deel woning voor B&B niet verenigbaar met aan perceel toegekende woonbestemming   

In de uitspraak van 14 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:631) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het als Bed & Breakfast (“B&B”) verhuren van de zolderruimte van een woning niet in overeenstemming is met de aan het perceel toegekende woonbestemming. Aanleiding voor dit oordeel is een door het college van burgemeester en wethouders (“college”) opgelegde last onder dwangsom om dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen. In hoger beroep voert appellant onder meer aan dat het begrip ‘Wonen’ niet nader is gedefinieerd, de zolderruimte slechts bestaat uit één kamer voor maximaal twee personen, de ruimtelijke uitstraling niet verschilt van de situatie waarin vrienden of familie daar logeren en het Bouwbesluit 2012 een B&B in deze omvang beschouwt als een woonfunctie. De Afdeling overweegt dat het Bouwbesluit 2012 niet relevant is voor het antwoord op de vraag of de B&B past binnen de vigerende woonbestemming. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:192) dienen volgens de Afdeling in het algemeen spraakgebruik onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen, waaronder ook het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren. Uit de Afdelingsuitspraak van 23 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:582) volgt dat het begrip ‘wonen’ enige bestendigheid impliceert. Omdat uit het overzicht van de transactiegeschiedenis van Airbnb volgt dat de B&B in dit geval meestal voor een periode van 1 tot 3 nachten werd verhuurd, met als uitzondering daarop eenmalig een boeking voor een periode van 19 nachten. Naar het oordeel van de Afdeling is dit onvoldoende duurzaam om te kunnen worden aangemerkt als ‘wonen’. De Afdeling acht hierbij ook van belang dat de huurders hun hoofdverblijf elders hadden, dat hen het leveren van beddengoed en de schoonmaak uit handen werd genomen en dat de huurders, gelet op het ontbreken van een inschrijving in de Basisadministratie personen, niet de bedoeling hadden zich voor langere of kortere duur ter plaatse te vestigen (vgl. Afdelingsuitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:588). De Afdeling concludeert dat het gebruik van de zolderruimte voor B&B in strijd is met de geldende woonbestemming. 

Toepassing nieuwe lijn contextuele beoordeling verschoonbaarheid termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb) 

De Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 14 februari 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:698) dat het niet in de publicatie vermelden van de exacte datum van de bekendmaking van het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning in dit geval niet leidt tot verschoonbaarheid van het overschrijden van de bezwaartermijn. In casu is een omgevingsvergunning voor de aanleg van een weg naar een nog te bouwen appartementencomplex. Het college heeft het daartegen gerichte bezwaarschrift van enkele omwonenden niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit pas een week na afloop van de bezwaartermijn en daarmee te laat is ingediend. In beroep gaat de rechtbank na of de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31) overweegt zij dat die beoordeling, in geval van een beroep op bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering vergt. De rechtbank constateert dat de omwonenden zijn uitgegaan van een termijn van zes weken na publicatie van de verleende omgevingsvergunning in het Gemeenteblad, zijnde acht dagen na de datum van bekendmaking van het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning. Volgens de omwonenden is de termijnoverschrijding niet verwijtbaar, omdat in deze publicatie niet staat vermeld op welke datum precies de omgevingsvergunning aan de aanvrager is verzonden. In deze redenering gaat de rechtbank niet mee: hoewel de exacte verzenddatum van de verleende omgevingsvergunning in de publicatie niet wordt genoemd, zijn belanghebbenden door de formulering van de publicatie volgens de rechtbank niet op het verkeerde been gezet.  Het had op de weg van de omwonenden gelegen om te informeren naar de exacte datum van de bekendmaking om zo zekerheid te krijgen over het einde van de bezwaartermijn, aldus de rechtbank. Omdat verder ook geen bijzondere persoonlijke omstandigheden zijn aangevoerd, concludeert dat rechtbank dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is en het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 

Ongebruikelijke en verstrekkende voorlopige voorziening vanwege onrechtmatig handelen bestuursorgaan bij voorgenomen bouw tijdelijke woningen  

In een opmerkelijke uitspraak van 8 februari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:452) oordeelt de voorlopige voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant dat het college niet aannemelijk  heeft gemaakt dat concreet zicht op legalisatie bestaat voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van 144 woningen voor tijdelijk ontheemden (waaronder vluchtelingen uit Oekraïne). Omdat het college het daartegen gerichte verzoek om handhaving in zoverre ten onrechte heeft afgewezen én de gemeente zelf, vooruitlopend op de inmiddels ingediend maar nog niet verleende omgevingsvergunning, is gestart met voorbereidende bouwwerkzaamheden, gelast de voorzieningenrechter het college om aan de (rechtspersoon) gemeente op straffe van de verbeurte van een dwangsom een last onder bestuursdwang op te leggen die strekt tot het staken en gestaakt houden van de bouw van 48 (van de 144) woningen. De rechtbank stelt vast dat omwonenden met het indienen van diverse verzoeken om handhaving hebben laten weten moeite te hebben het voorgenomen bouwproject, maar dat de gemeente desalniettemin vooruitlopend op de nog te verlenen omgevingsvergunning is gestart met het laten uitvoeren van grond- en funderingswerkzaamheden op de bouwlocatie. Ter zitting heeft het college bovendien verklaard weldra te zullen starten met de bouw van de 144 woningen, ook als op dat moment de vereiste omgevingsvergunning – die het college pas sinds kort in ontwerp ter inzage heeft gelegd – nog niet zal zijn verleend. 

De voorzieningenrechter wijst er allereerst op dat het college in deze zaak de ruimtelijke onderbouwing en de onderliggende rapportages bij de ontwerp-omgevingsvergunning niet van tevoren naar de rechtbank heeft gestuurd, ook niet nadat daarom uitdrukkelijk was gevraagd. Hoewel de voorzieningenrechter begrip heeft voor de maatschappelijke urgentie rond de opvang van asielzoekers, statushouders, vluchtelingen, ontheemden of anderen, toetst de voorzieningenrechter in het licht van het voorgaande en in het belang van de rechtsbescherming zonder terughoudendheid of sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Daarbij concentreert de voorzieningenrechter zich op de bezwaren van omwonenden ten aanzien van parkeeroverlast, verkeersveiligheid en sociale veiligheid. Vanwege het ontbreken van de ruimtelijke onderbouwing bij de ontwerp-omgevingsvergunning ziet de voorzieningenrechter in het door de omwonenden overgelegde expertiserapport voldoende aanknopingspunten voor gerede twijfel aan de door het college vastgestelde parkeerbehoefte. Hett college heeft de kritiek op de gehanteerde parkeernorm bovendien onvoldoende weerlegd. Gelet op het niet onaannemelijke risico op het ontstaan van parkeeroverlast bij de bouw van meer dan 96 woningen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft besloten om niet handhavend op te treden vanwege het ontbreken van concreet zicht op legalisatie voor het gehele project. 

Met toepassing van art.8:84, vijfde lid, in combinatie met art. 8:72, vierde en zesde lid, Awb gelast de voorzieningenrechter het college om voor een nader bepaalde datum aan de gemeente een last onder bestuursdwang op te leggen die strekt tot het staken en gestaakt houden van de bouw van 48 woningen (144 minus 96 woningen waarvan de parkeerbehoefte wel kan worden opgevangen). Laat het college dit na om (tijdig) te doen, dan verbeurt het college een dwangsom aan de omwonenden van € 15.000,00 voor iedere week dat het college in gebreke blijft, met een maximum van € 100.000,00. Hoewel de voorlopige voorziening geen betrekking heeft op de overige 96 woningen, wijst de voorzieningenrechter erop dat het verrichten van voorbereidende werkzaamheden en het bouwen daarvan in strijd is met art. 5.1 eerste lid, onder a, Omgevingswet zolang geen daartoe strekkende omgevingsvergunning is verleend. Uit de omstandigheid dat voor deze woningen geen voorlopige voorziening wordt getroffen mag evenmin worden afgeleid dat dit wel zou zijn toegestaan. 

Exceptieve toetsing stofklassenindeling Activiteitenregeling: geen lagere emissiegrenswaarden voor ZZS-stoffen naftaleen en fluorantheen 

De Rechtbank Gelderland oordeelt in haar uitspraak van 6 februari 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:586), exceptief toetsend, dat er geen reden is om de Activiteitenregeling met betrekking tot de indeling van de stoffen naftaleen en fluorantheen buiten toepassing te laten. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over het aan een ijzergieterij opleggen van een last onder dwangsom wegens het overschrijden van de emissiegrenswaarden voor beide stoffen. Beide stoffen staan te boek als zogeheten ‘zeer zorgwekkende stoffen’ (“ZZS”), waarvan de uitstoot in het belang van het milieu steeds verder moet worden geminimaliseerd (tot uiteindelijk een nulemissie). Bij de rechtbank lag onder meer de vraag voor of bijlage 12a Activiteitenregeling vanwege het onjuist classificeren van beide stoffen buiten toepassing moest worden gelaten: omdat naftaleen en fluorantheen (overwegend) vluchtige stoffen zouden zijn die geen eigenschappen hebben die de huidige stofvormige ZZS-kwalificatie rechtvaardigen, zouden beide stoffen in een andere stofklasse moeten worden ingedeeld. Omdat de ijzergieterij wel voldoet aan de emissiegrenswaarden voor die andere stofklasse, zou in dat geval geen sprake zijn van een overtreding en GS niet bevoegd tot handhavend optreden. 

De rechtbank toetst deze beroepsgrond exceptief. Zij overweegt allereerst dat de procedure om stoffen aan te wijzen als ZZS is geregeld in art. 2.3b Activiteitenbesluit. Een stof valt onder de noemer ZZS als deze voldoet aan artikel 57 van de Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (“REACH-verordening”). In de Activiteitenregeling zijn de zeer zorgwekkende stoffen – dat wil zeggen: stoffen met de in art. 57 REACH-verordening genoemde eigenschappen - aangewezen en zijn nadere bepalingen opgenomen over de identificatie van een zeer zorgwekkende stof. Uit de Afdelingsuitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) met betrekking tot exceptieve toetsing leidt de rechtbank vervolgens af dat de intensiteit van die beoordeling afhankelijk is van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Omdat niet aannemelijk is gemaakt dat de huidige stoffenclassificatie evident onjuist is, ziet de rechtbank in navolging van het daartoe uitgebrachte STAB-advies geen aanleiding om de Activiteitenregeling met betrekking tot de indeling van beide stoffen buiten toepassing te laten. De rechtbank weegt hierbij mee dat haar beoordeling in het kader van de exceptieve toetsing terughoudend is als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, zoals in dit geval. Het vaststellen van emissiegrenswaarden voor stoffen vraagt bovendien een politiek-bestuurlijke afweging; het is niet aan de rechtbank om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.  

Beroep wegens niet tijdig beslissen (art. 6:12 Awb) niet onredelijk laat ingediend, ondanks tijdsverloop van ruim 7 maanden 

Uit de Afdelingsuitspraak van 7 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:501, nog niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) volgt dat de ingestelde beroepen wegens niet tijdig beslissen, ondanks het tijdsverloop van 7 tot 8 maanden tussen het verstrijken van de beslistermijn en het instellen van beroep, in dit geval niet onredelijk laat zijn ingediend (als bedoeld in art. 6:12, vierde lid, Awb). Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over de beslissing van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op een handhavingsverzoek over de toepassing van verpakkingen voor gedestilleerde dranken. De Afdeling overweegt dat de staatssecretaris op grond van art. 7:10, eerste lid, Awb binnen 6 weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken, een besluit op het bezwaar moest nemen. Voor het antwoord op de vraag of de pas na 7 tot 8 maanden ingestelde beroepen onredelijk laat zijn ingediend, is het van belang om vast te stellen of appellant - een recyclebedrijf dat als gevolg van het handhavingsverzoek is geconfronteerd met lasten onder dwangsom - ten tijde van het instellen van beroep redelijkerwijs nog een besluit van de staatssecretaris mocht verwachten. De Afdeling is van oordeel dat dit het geval is en dat het beroep daarom niet onredelijk laat is ingediend. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat sinds de indiening van het handhavingsverzoek veelvuldig contact en overleg is geweest tussen de staatssecretaris en appellant. Appellant kan niet worden tegengeworpen dat zij de staatssecretaris, gelet op het grote aantal bezwaren en belanghebbenden, de tijd heeft gegund om te kunnen beslissen op haar bezwaarschriften en oordeelt de beroepen ontvankelijk. 

Inzageverzoek art. 15 AVG terecht afgewezen: onder AVG geen rechten toegekend aan rechtspersoon 

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 7 december 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:5484) dat de minister van Financiën het op art. 15 Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”) gegronde verzoek om inzage in de Fraude Signalering Voorziening (FSV) verwerkte persoonsgegevens terecht heeft afgewezen, nu aan appellant in diens hoedanigheid van rechtspersoon onder de AVG geen rechten zijn toegekend. De rechtbank overweegt dat in de AVG regels worden vastgesteld die zien op de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van persoonsgegevens (art. 1, eerste lid, AVG). De AVG definieert de bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens als een grondrecht, zoals mede is neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Uit het voorgaande volgt dat de bescherming van rechtspersonen bij de verwerking van gegevens over die rechtspersonen niet binnen het toepassingsbereik van de AVG valt. Dit volgt te meer uit het gegeven dat onder de AVG enkel natuurlijke personen als betrokkene kunnen worden geduid die onder de AVG rechten voorbehouden (zoals onder meer het recht op inzage in en het recht op rectificatie van persoonsgegevens).  Ook persoonsgegevens kunnen slechts die informatie omvatten die betrekking heeft op een natuurlijke persoon (art. 4, eerste lid, AVG). De rechtbank concludeert dat, nu appellant kwalificeert als rechtspersoon, de minister het inzageverzoek terecht heeft afgewezen. 

Toepassing Wet Bibob: weigering omgevingsvergunning pakt, ondanks advies Landelijk Bureau Bibob, onevenredig uit voor betrokkene 

In de uitspraak van 14 februari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:499) oordeelt de Rechtbank Oost-Brabant dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning niet om integriteitsredenen mocht weigeren, omdat dat niet evenredig is met de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten die de aanvrager van de vergunning (vermoedelijk) heeft gepleegd. Aanleiding voor dit oordeel is de verplaatsing van een woonwagen naar een nieuwe standplaats. De eigenaar van de woonwagen heeft hiervoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Mede op basis van een bij het Landelijk Bureau Bibob (LBB) ingewonnen advies heeft het college de omgevingsvergunning op grond van art. 3, eerste lid, aanhef en onder b, Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (“Wet Bibob”) en art. 3, zesde lid, Wet Bibob geweigerd. De rechtbank stelt vast dat uit art. 3, vijfde lid, Wet Bibob volgt dat het weigeren van een vergunning alleen plaatsvindt als dit evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. De rechtbank gaat na of de door het college aangevoerde strafbare feiten – te weten: het plegen van valsheid in geschrifte en handelen in strijd met de Wegenverkeerswet 1994 (kilometertellerfraude), de Wet milieubeheer en de Opiumwet – in voldoende mate samenhangen (als bedoeld in art. 3, derde lid, aanhef en onder a, Wet Bibob) met het doel waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, te weten verplaatsing van de woonwagen en het beoogde gebruik ervan als woning. Op basis daarvan concludeert de rechtbank dat het college het handelen in strijd met de Wegenverkeerswet 1994 en de Opiumwet vanwege het ontbreken van voldoende samenhang niet bij het bestreden besluit mocht betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de feiten die overblijven, te weten de valsheid in geschrifte en het handelen in strijd met de Wet milieubeheer, op zichzelf de conclusie dragen dat sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en dat in zoverre de bevoegdheid, bedoeld in art. 3, eerste lid, Wet Bibob bestaat om de vergunning te weigeren. Daarmee is echter niet gezegd dat het college de vergunning ook mocht weigeren, aldus de rechtbank: daarvoor moet de weigering, gelet op art. 3, vijfde lid, Wet Bibob, evenredig zijn met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval, nu het om twee minder ernstige strafbare feiten gaat. De rechtbank betrekt hierbij niet alleen de omstandigheid dat appellant met nadere stukken inzichtelijk heeft gemaakt dat en hoe de woonwagen inmiddels naar de nieuwe locatie is verplaatst zonder dat daarbij is gebleken van strafbare feiten, maar ook de ingrijpende gevolgen van het weigeringsbesluit voor eiser en zijn gezin vanwege het verlies van hun woning. Ook het onvolledig c.q. onjuist invullen van het Bibob-formulier biedt in dit geval onvoldoende grondslag voor het op grond van art. 3, zesde lid, Wet Bibob weigeren van de omgevingsvergunning en strandt op het evenredigheidsbeginsel.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.