Signaleringsblog week 6: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Koerswijziging verschoonbaarheid termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb): bestuursorganen en bestuursrechters moeten voortaan een meer burgervriendelijke, contextuele benadering nastreven die past binnen de wet

In de uitspraak van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31) oordeelt een  grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“College”) dat bestuursorganen en bestuursrechters per direct en vaker dan voorheen moeten aannemen dat een termijnoverschrijding verschoonbaar (in de zin van art. 6:11 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) is. Het College is van oordeel dat bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding meer rekening moet worden gehouden met bijzondere omstandigheden van het individuele geval. Met een contextuele, minder strenge benadering wil het CBb bestuursorganen en bestuursrechters zoveel mogelijk ruimte bieden om van geval tot geval maatwerk te leveren. De uitspraak van de grote kamer geldt, met het oog op de rechtseenheid en rechtsontwikkeling, voor het gehele bestuursrecht. 

Aanleiding voor dit oordeel was een geschil tussen een hotelonderneming en de minister van Economische Zaken en Klimaat over het lager vaststellen van een verleende subsidie (“vaststellingsbesluit”) en de terugvordering van het teveel uitgekeerde bedrag. Vaststaat dat het tegen het vaststellingsbesluit gerichte bezwaar is buiten de bezwaartermijn ingediend. De discussie in (hoger) beroep spitst zich toe op de vraag of de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Het College overweegt dat vragen over de tijdigheid van ingediende bezwaar- en beroepschriften en over de verschoonbaarheid van niet tijdige indiening daarvan aanleiding hebben gegeven voor een omvangrijke rechtspraak van de hoogste bestuursrechters. Volgens die rechtspraak wordt verschoonbaarheid in het belang van de rechtszekerheid, de voorspelbaarheid van de werking van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en het gelijkheidsbeginsel niet snel aangenomen. Gelet op het doel van het bestuurs(proces)recht – de materiële beslechting van geschillen en het voorkomen van ‘procederen over procederen’ – is er volgens het College (en in navolging van de daartoe uitgebrachte conclusie van raadsheer advocaat-generaal Widdershoven van 7 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476) reden om hier ruimhartiger mee om te gaan en te kiezen voor een minder strikte benadering die (noodzakelijkerwijs) wel past binnen het bestaande wettelijke kader. Het College overweegt dat art. 6:11 Awb moet worden bezien en toegepast binnen het kader van het recht op toegang tot de rechter, gewaarborgd door art. 17 Grondwet, art. 6 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en, voor zover het Unierecht van toepassing is, art. 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Daarbij moet, rekening houdend met een goed uitvoerbare bestuurspraktijk en een efficiënte rechtspleging, een goede balans worden gevonden tussen het belang van effectieve rechtsbescherming aan de ene kant en het belang van rechtszekerheid, voorspelbaarheid en rechtsgelijkheid aan de andere kant. De toepassing is bovendien een gebonden bevoegdheid: als eenmaal is vastgesteld dat het bezwaar- of beroepschrift niet verschoonbaar te laat is ingediend, moet het rechtsmiddel niet-ontvankelijk worden verklaard; een afweging van de bij het materiële geschil betrokken belangen is daarbij niet mogelijk en niet relevant. Volgens het College dient het bestuursorgaan of de bestuursrechter in geval van een termijnoverschrijding slechts één vraag te beantwoorden, namelijk of “redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest”. Daarbij zijn twee aspecten van belang. In de eerste plaats moet worden beoordeeld of het niet tijdig indienen van het bezwaar- of beroepschrift aan de indiener kan worden toegerekend. Voor het oordeel dat de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend, kan grond bestaan als deze het gevolg is van bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, als deze is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan en mogelijk ook wegens andere redenen. Als de termijnoverschrijding (wel) aan de indiener kan worden toegerekend, dan is deze niet verschoonbaar. Kan de termijnoverschrijding niet aan de indiener worden toegerekend, dan moet – op de tweede plaats - worden beoordeeld of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. Is dat het geval, dan is de termijnoverschrijding verschoonbaar. Is dat niet het geval, dan is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Bij de vraag of een termijnoverschrijding verschoonbaar is, hoeft niet altijd eerst te worden nagegaan of deze aan de indiener kan worden toegerekend. Denkbaar is immers dat direct al duidelijk is dat het bezwaar- of beroepschrift hoe dan ook niet is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. In een dergelijke situatie behoeft de toerekenbaarheid geen afzonderlijke bespreking. 

Het College staat een ruimhartige benadering voor die past binnen het bestaande wettelijke kader en waarbij bestuursorganen en bestuursrechters ruimte hebben om maatwerk te leveren. Ter uitwerking van dit nieuwe beoordelingskader gaat het College nader in op de aard van de bijzondere (persoonlijke of externe) omstandigheden die de indiener van het bezwaar- of beroepschrift betreffen, op de toerekeningsvraag en de bewijslastverdeling in dit verband. Ook gaat het College uitgebreid nader in op de vraag hoe te beoordelen of een bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. Voor beide beoordelingsaspecten benoemt het College op welke punten zij de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal wel en niet volgt. Het College benadrukt dat het bestaande wettelijke kader een minder strikte benadering bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen maar zeer beperkt toelaat: het ontvankelijk achten van een te laat gemaakt bezwaar of ingesteld beroep is daarin immers alleen maar mogelijk als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Als dit niet (langer) wenselijk wordt geacht, is het aan de wetgever om te bepalen dat en wanneer ook in andere gevallen moet of kan worden geconcludeerd tot verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding, aldus het College. 

De uit deze uitspraak voortvloeiende versoepelingen hebben onmiddellijke werking, zo oordeelt het College. Dat betekent dat ze worden toegepast in alle zaken en in elk stadium van de behandeling, dus ook in zaken waarin het bestuursorgaan of een bestuursrechter in een eerdere fase van de procedure al een oordeel heeft gegeven over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en tegen dat besluit of die uitspraak een rechtsmiddel is aangewend waarop nog niet is beslist. 

Bestraffing opzettelijke milieuovertreding: strafrechter past ‘verhogingsmogelijkheid’ (Sr) toe 

In het vonnis van 30 januari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:306) oordeelt de strafrechter van de Rechtbank Oost-Brabant een petrochemisch bedrijf schuldig aan onder meer het opzettelijk overtreden van art. 5 Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (“BRZO”), waarbij het passend en geboden is om een geldboete op te leggen die boven de hoogste boetecategorie uitstijgt. Bij het bedrijf vonden in een periode van enkele jaren vier ernstige veiligheidsincidenten plaats met enkele gewonden en één dode tot gevolg. De strafrechter oordeelt dat het bedrijf nalatig is geweest in het naleven van veiligheidsvoorschriften en melden van incidenten. Daarmee heeft het BRZO-bedrijf volgens de rechtbank willens en wetens de aanmerkelijke kans aanvaard dat zij niet alle maatregelen trof die nodig waren om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken. Vanwege de ernst van het niet voldoen aan de verplichtingen die op haar als BRZO-bedrijf rustte, acht de strafrechter het in dit verband passend en geboden om het overtreden van regels aangaande de veiligheid en gezondheid van mens en milieu strafrechtelijk te handhaven, zeker als het gaat om ernstige gevallen. De rechtbank overweegt dat het bedrijf, gelet op de aard van de verrichte werkzaamheden, behoort tot de zwaarste categorie risicobedrijven, waarvoor kenmerkend is dat relatief kleine fouten zeer grote gevolgen kunnen hebben voor mens en milieu. Van een dergelijk bedrijf wordt dan ook de grootst mogelijke alertheid en zorgvuldigheid verwacht als het aankomt op het beperken van risico’s en het treffen van maatregelen om zware ongevallen te voorkomen, aldus de rechtbank. Omdat het bedrijf zich desondanks binnen een paar jaar verschillende keren schuldig heeft gemaakt aan het opzettelijk overtreden het BRZO, heeft zij al dan niet in samenhang daarmee heeft de Wet milieubeheer en de Arbeidsomstandighedenwet overtreden en een milieudelict uit het Wetboek van Strafrecht (Sr) gepleegd. Daarmee heeft het bedrijf zich naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende rekenschap gegeven van de verplichtingen die op haar rusten als BRZO-bedrijf dat met gevaarlijke stoffen werkt. Voor wat betreft de strafmaat overweegt de rechtbank dat uit Europese regelgeving aangaande het milieu volgt dat de op te leggen sanctie doeltreffend, evenredig en afschrikkend dient te zijn. De rechtbank is van oordeel is dat in de onderhavige zaak de hoogste geldboetecategorie geen passende bestraffing toelaat, omdat daarmee niet zou worden voldaan aan de eis dat een sanctie doeltreffend en afschrikkend moet zijn. Om die reden maakt de rechtbank bij het opleggen van een geldboete gebruik van de mogelijkheid om boven de hoogste boetecategorie uit te stijgen, waarbij de rechtbank ook betekenis toekent aan de omstandigheid dat het bedrijf in kwestie onderdeel is van een wereldwijd opererend concern met een jaaromzet van tientallen miljarden dollars. 

Ook voor ‘toepassingsbeschikking bestuursdwang’ (art. 5:31a lid 3 Awb) geldt beginselplicht tot handhaving, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden 

In de uitspraak van 29 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:306) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (“Afdeling”) dat ook de toepassingsbeschikking tot het treffen van bestuursdwang (als bedoeld in art. 5:31a, derde lid, Awb) geldt dat het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan deze moet inwilligen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Aanleiding voor dit oordeel is de door het college van burgemeester en wethouders (“college”) opgelegde last onder bestuursdwang om de verwijderde achtergevel van een pand in de originele staat te (laten) herstellen en hersteld te houden. De eigenaren van het naastgelegen pand hebben het college ruimschoots na het verstrijken van de begunstigingstermijn verzocht om de bestuursdwang toe te passen, onder meer omdat zij wateroverlast hebben en schade lijden vanwege de ontbrekende achtergevel. Het college heeft de toepassingsbeschikking verleend. Hoewel het hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang ingevolge art. 5:31c, eerste lid, Awb mede betrekking heeft op de toepassingsbeschikking, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist, ziet het verzoek om voorlopige voorziening in dit geval uitsluitend op de toepassingsbeschikking en niet op de last onder bestuursdwang. Om die reden beperkt de voorzieningenrechter zich dan ook tot een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over de toepassingsbeschikking. De voorzieningenrechter overweegt een belanghebbende die door een overtreding wordt benadeeld ingevolge art. 5:31a Awb het bestuursorgaan kan verzoeken om bestuursdwang toe te passen, wanneer de begunstigingstermijn van art. 5:24, tweede lid, Awb is verstreken en dat in dit geval is voldaan is aan de toepassingscriteria. Uit de wetsgeschiedenis van art. 5:31a Awb volgt volgens de voorzieningenrechter dat Zowel de door de overtreden voorschriften beschermde belangen als de geloofwaardigheid van de overheid ertoe nopen dat van een bestuursorgaan dat bestuursdwang aanzegt, in de regel mag worden verwacht dat het de bestuursdwang ook effectueert als de overtreder niet bereid blijkt binnen de gestelde termijn aan zijn verplichtingen te voldoen. Dat is slechts onder bijzondere omstandigheden anders, aldus de voorzieningenrechter die concludeert dat daarvan in dit geval geen sprake is. 

Voorrangsregel lex specialis alleen van toepassing bij regels van gelijke rangorde 

De Rechtbank Gelderland oordeelt in haar uitspraak van 18 januari 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:227) dat het bestemmingsplan geen lex specialis vormt ten opzichte van het Besluit omgevingsrecht (“Bor”) en in zoverre niet prevaleert boven het Bor. Aanleiding voor dit oordeel is een tegen (onder meer) een gerealiseerde erfafscheiding gericht verzoek om handhaving, waarbij de vraag voorligt of voor het realiseren ervan een omgevingsvergunning is vereist. Een deel van de gerealiseerde erfafscheiding is gelegen op gronden waar op grond van het bestemmingsplan geen bouwwerken mogen worden gerealiseerd. De rechtbank overweegt dat de wetgever onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor het bouwen van een erf- of perceelafscheiding achter de voorgevelrooilijn een uitzondering heeft gemaakt op de vergunningplicht. Uit de wetsgeschiedenis van art. 2, aanhef, onder 12 en b, bijlage II Bor, waarin deze uitzondering is opgenomen, volgt dat tot uitgangspunt is gekozen dat in beginsel een geheel perceel waarop een gebouw staat (voor zover gelegen achter de voorgevelrooilijn) kan worden afgeschermd met een perceelafscheiding tot een hoogte van 2 meter, waarbij ook de niet als erf aan te duiden gronden, die deel uitmaken van een perceel behorend bij een gebouw, kunnen worden omheind. Alleen de perceelgedeelten die in ruimtelijk opzicht (gelet op de geldende planologische regelgeving) helemaal niet zijn aan te merken als onderdeel van het perceel waarop zich het gebouw bevindt (het gaat niet om een tuin of erf, of een anderszins bij een gebouw behorende buitenruimte) vallen buiten deze mogelijkheid, hetgeen zich slechts in uitzonderingssituaties zal voordoen. De rechtbank oordeelt dat de erfafscheiding voor het realiseren van de erfafscheiding geen omgevingsvergunning was vereist, nu in de aanhef van art. 2 bijlage II Bor staat dat de uitzondering op de vergunningplicht ook geldt voor een activiteit als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, onder c, Wabo. Ook de stelling dat het bestemmingsplan een lex specialis vormt op het Bor, slaagt volgens de rechtbank niet, omdat het Bor van hogere rang is dan het bestemmingsplan. De regel dat een bijzondere regel voorrang heeft op een algemene regel, gaat alleen op als de regels van dezelfde rang zijn, aldus de rechtbank. 

Beslissing CBR over geschiktheid besturen motorvoertuigen appellabel, ondanks ontbreken rechtsgevolg 

In de uitspraak van 23 januari 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:361) merkt de Rechtbank Overijssel de beslissing van het Centraal Bureau voor de Rijvaardigheid (“CBR”) dat eisers rijbewijs ongeldig blijft totdat een jaar lang geen sprake meer is van alcoholmisbruik aan als een appellabel besluit, ondanks het ontbreken van enige publiekrechtelijk rechtsgevolg. De beslissing volgt na het uitvoeren van een verplicht gesteld onderzoek naar het alcoholgebruik van eiser. Omdat eiser de kosten van dit onderzoek niet op tijd had betaald, heeft het CBR zijn rijbewijs ongeldig verklaard. Omdat het onderzoek daarna alsnog heeft plaatsgevonden en de bevindingen wijzen op alcoholmisbruik in de zin van de wet, heeft het CBR besloten dat het rijbewijs ongeldig blijft. De rechtbank overweegt ten aanzien van de juridische kwalificatie van dit besluit dat strikt genomen geen sprake is van enig publiekrechtelijk rechtsgevolg: de ongeldigheid van eisers rijbewijs blijft immers gehandhaafd. Nu eiser, gelet op het bepaalde in art. 134, vijfde lid, Wegenverkeerswet 1994, voordat hij in aanmerking kan komen voor een rijbewijs, eerst dient aan te tonen dat hij over de lichamelijke en geestelijke geschiktheid beschikt die vereist is om motorrijtuigen te kunnen besturen, dient de vaststelling van de uitslag van een dergelijk onderzoek naar zijn geschiktheid naar het oordeel van de rechtbank toch te worden aangemerkt als een appellabele beschikking in de zin van art. 1:3, tweede lid, Awb. Zolang de vastgestelde uitslag van het onderzoek inhoudt dat eiser niet geschikt is om motorrijtuigen te besturen, kan hij niet in aanmerking komen voor een rijbewijs. Een andere kwalificatie van het besluit zou volgens de rechtbank toe leiden dat eiser geen (laagdrempelige) mogelijkheid zou hebben om een rechtsmiddel aan te wenden tegen de vaststelling van de uitslag van een dergelijk onderzoek. Die consequentie acht de rechtbank, gelet op de grote gevolgen die de vaststelling van deze uitslag heeft voor eiser, niet aanvaardbaar. 

Bewonersvereniging geen belanghebbende (in de zin van art. 1:2 lid 3 Awb) bij vastgesteld bestemmingsplan: niet voldaan aan criterium ‘feitelijke werkzaamheden’

Uit de Afdelingsuitspraak van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:373) volgt dat de bewonersvereniging niet als belanghebbende bij het besluit tot vaststellen van het bestemmingsplan, omdat zij in de periode van tien weken van haar oprichting tot aan het verstrijken van de beroepstermijn geen feitelijke werkzaamheden heeft uitgevoerd. De bewonersvereniging heeft geen zienswijze naar voren gebracht tegen het ontwerpbestemmingsplan. De Afdeling wijst op haar gewijzigde rechtspraak over de ontvankelijkheid van beroepen tegen omgevingsrechtelijke besluiten die zijn voorbereid met afdeling 3.4 Awb en waaruit volgt dat aan belanghebbenden in dit type zaken niet langer wordt tegengeworpen dat zij geen zienswijze naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit (vgl. de Afdelingsuitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786). De Afdeling overweegt dat bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van de bewonersvereniging beslissend is of zij belanghebbende is bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplanplan. Voor het antwoord op de vraag of de bewonersvereniging belanghebbende is zijn ingevolge art. 1:2, derde lid, Awb de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van de bewonersvereniging bepalend (vgl. de Afdelingsuitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1907). De Afdeling stelt voorop dat ten tijde van het verstrijken van de beroepstermijn de bewonersvereniging nog niet bij notariële akte was opgericht. Zij was naar het oordeel van de Afdeling toen wel al aan te merken als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid. De Afdeling overweegt dat volgens vaste Afdelingsrechtspraak, onder meer de uitspraak van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2116, bij de beoordeling of een dergelijke rechtspersoon feitelijke werkzaamheden verricht, moet worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de rechtspersoon heeft verricht tot uiterlijk de dag voor het einde van de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld. Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:808). De Afdeling stelt vast dat de bewonersvereniging pas kort (tien weken) voor het einde van de beroepstermijn is opgericht. Omdat niet is gebleken van feitelijke werkzaamheden waaruit blijkt dat de vereniging haar statutaire doelstelling behartigde voor het verstrijken van de beroepstermijn, ziet de Afdeling zich voor de aanvullende vraag gesteld of dat de bewonersvereniging in dit geval kan worden verweten. Als een niet-gouvernementele organisatie (in de zin van art. 2, vijfde lid, Verdrag van Aarhus) net voor het verstrijken van de beroepstermijn is opgericht, heeft zij immers onvoldoende tijd om feitelijke werkzaamheden te verrichten, zodat in dat geval kan dus niet worden geëist dat direct voor het verstrijken van de beroepstermijn feitelijke werkzaamheden worden verricht. De Afdeling acht de periode van tien weken in dit geval niet dusdanig kort dat de bewonersvereniging in het geheel geen feitelijke werkzaamheden heeft kunnen uitvoeren, temeer van feitelijke werkzaamheden in de periode tussen de laatste dag van de beroepstermijn en de zittingsdatum bij de Afdeling (21 maanden later) evenmin is gebleken. Tot slot gaat de Afdeling na of de bewonersvereniging, gelet op haar statuten, moet worden geacht een bundeling van individuele belangen van haar leden tot stand te hebben gebracht: de in art. 1:2, derde lid, Awb genoemde feitelijke werkzaamheden kunnen daarin op zichzelf besloten worden geacht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI9672). Volgens de Afdeling zou de bewonersvereniging aan de behartiging van de belangen van haar leden echter alleen de hoedanigheid van belanghebbende kunnen ontlenen, als de belangen van meer dan één van die leden rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Uit de lijst van leden die de bewonersvereniging bij de Afdeling heeft ingediend, komt evenwel naar voren dat de leden allen op meer dan 300 meter van het plangebied wonen. De desbetreffende afstanden zijn, mede gelet op de aard en omvang van de in het plan voorziene ontwikkeling, naar het oordeel van de Afdeling te groot om te kunnen concluderen dat zich bij de leden gevolgen van enige betekenis voordoen. Omdat niet is gebleken van andere omstandigheden dan de woonsituatie waaraan de leden mogelijk een belang zouden kunnen ontlenen, kan de bewonersvereniging ook in zoverre niet als belanghebbende kan worden beschouwd. De Afdeling verklaart het ingestelde beroep van de vereniging daarom niet-ontvankelijk. 

Voorlopige voorziening voorgenomen kap conifeer: omgevingsvergunning bij gebreke van toereikende wettelijke regeling in belang van rechtsbescherming geschorst tot twee weken na beslissing op bezwaar 

In de uitspraak van 19 december 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:7130) in een geschil over voor de voorgenomen kap van een conifeer schorst  de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland bij wijze van voorlopige voorziening en met het oog op het bieden van rechtsbescherming de daarvoor verleende omgevingsvergunning tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter overweegt dat een omgevingsvergunning voor het vellen van een houtopstand (art. 2.2, eerste lid, onder g, Wabo) in het belang van de rechtsbescherming pas in werking treedt na afloop van de bezwaartermijn. Als binnen die termijn een verzoek om een voorlopige voorziening is gedaan, treedt de vergunning pas in werking als op dat verzoek is beslist (art. 6.1, tweede en derde lid, Wabo). Volgens de voorzieningenrechter is het belang van rechtsbescherming ook aan de orde op het moment dat vergunninghouder direct na een voor hem gunstige beslissing op bezwaar zou gaan kappen. Omdat vergunninghouder in dit geval heeft toegezegd niet te zullen kappen totdat het college op het tegen de omgevingsvergunning ingediende bezwaar heeft beslist (waarmee een spoedeisend belang op dit moment ontbreekt), kan een spoedeisend belang voor verzoekers (wel) direct aan de orde zijn na de beslissing op bezwaar. In het belang van de rechtsbescherming schorst de voorzieningenrechter de omgevingsvergunning daarom tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 

Indringende evenredigheidstoets na lager vaststellen subsidie: vaststellingsbesluit toch niet onevenredig  

De Centrale Raad van Beroep (“Raad”) oordeelt in de uitspraak van 25 januari 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:139) dat het besluit tot lager vaststellen van de subsidie voor loonkosten op grond van de Eerste tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1) in dit geval niet onevenredig uitpakt voor de betrokken onderneming. De Raad overweegt dat de minister in dit geval bevoegd was om de subsidie lager vast te stellen op grond van art. 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, Awb op de grond dat de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten. Daarbij is volgens de Raad van belang dat bij het aanvragen van de NOW-subsidie en de verlening van het voorschot noodgedwongen moet worden uitgegaan van een aantal onzekere factoren. Het besluit tot vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van art. 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, Awb moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor betrokkene anderzijds. Op grond van het in art. 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor betrokkene nadelige gevolgen van de lagere vaststelling en de terugvordering van de als gevolg daarvan ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Raad in de uitspraak van 11 oktober 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2207), in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), heeft overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Het gaat hierbij verder om een directe toetsing van een (bestreden) besluit aan het evenredigheidsbeginsel (vgl. de uitspraak van de Raad van 2 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1282). Bij deze toetsing kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen. Toegepast op het voorliggende geschil, in aanmerking genomen dat betrokkene bij de subsidieaanvraag kon weten dat een gedaalde loonsom gevolgen zou hebben voor de uiteindelijke subsidievaststelling en rekening houdend met de omstandigheid dat niet is gebleken dat betrokkene als gevolg van de lagere subsidievaststelling in de financiële problemen is geraakt, oordeelt de Raad, anders dan de rechtbank, dat de lagere subsidievaststelling niet onevenredig is. 

Beoordeling functioneel daderschap eigenaar woning na aantreffen hennepkwekerij

In de uitspraak van 24 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:270) oordeelt de Afdeling dat de eigenaar van een verhuurde woning niet als functioneel dader kan worden aangemerkt, zodat het college na het aantreffen van een hennepkwekerij in de woning niet bevoegd was tot opleggen van een bestuurlijke boete wegens onttrekking van de woning aan de woningvoorraad. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraken van  31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) haar rechtspraak over het overtrederschap heeft genuanceerd en zij is aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2071) houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend, indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging (vgl. ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487. Het is aan het bestuursorgaan om te bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan (vgl. de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579). Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende onderbouwd dat appellant de overtreding heeft aanvaard: dat eerder een overtreding in de woning heeft plaatsgevonden in de vorm van overbewoning, betekent niet zonder meer dat appellant heeft aanvaard dat vervolgens een hennepkwekerij in zijn woning zou worden opgericht. Daartoe overweegt de Afdeling dat de nieuwe huurder ten tijde van de constatering van de overtreding pas kort, maximaal drie maanden, van de woning gebruik maakte, dat appellant op zitting onweersproken heeft gesteld in die periode één keer in de woning te zijn geweest en toen niets verdachts te hebben waargenomen en de aangetroffen hennepplanten ongeveer dertig dagen oud waren. 

Na verloop van tijd alsnog tijdelijk sluiten drugspand is onevenredig, als burgemeester de noodzaak daartoe niet opnieuw heeft onderzocht en aangetoond 

In haar uitspraak van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:374) oordeelt de Afdeling dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat de  feitelijke sluiting van een saunaclub voor de duur van twaalf maanden twee jaar na het nemen van het besluit om dat te doen alsnog en nog steeds noodzakelijk was. Om die reden is de beslissing om dat alsnog te doen onevenredig. Aan de uitspraak gaat een hele voorgeschiedenis vooraf: na het aantreffen van hard- en softdrugs in de saunaclub heeft de burgemeester in 2017 met een bestuursdwangbesluit aangekondigd het pand voor de duur van twaalf maanden te zullen sluiten. Met de Afdelingsuitspraak van 16 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:113v) kwam onherroepelijk vast te staan dat de burgemeester mocht besluiten om het pand tijdelijk te sluiten. De direct daaropvolgende mededeling van de burgemeester aan de pandeigenaar om tot effectuering van de sluiting over te gaan is, zo blijkt uit de Afdelingsuitspraak van 8 december 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2756), kwalificeert als een appellabel besluit; de daarop gerichte als een bezwaarschrift waarop de burgemeester alsnog inhoudelijk moest beslissen. In deze uitspraak van 31 januari 2024 oordeelt de Afdeling over de noodzaak van de inmiddels geëffectueerde sluiting. De Afdeling overweegt, nadat zij het beoordelingskader van de noodzaak van sluiting uiteen heeft gezet, dat als een burgemeester een pand nog niet feitelijk heeft gesloten en daar nog wel toe wil overgaan, zij opnieuw een beoordeling moet maken van de noodzaak ervan als meer dan één jaar is verstreken sinds de datum dat de sluiting volgens het bestuursdwangbesluit in zou zijn gegaan. De burgemeester dient te onderbouwen waarom op de sluitingsdatum naar haar oordeel nog steeds gerechtvaardigd is dat de sluiting plaatsvindt en dat deze plaatsvindt voor de te bepalen sluitingsduur: de burgemeester dient daarbij in te gaan op de vraag waarom de doeleinden die de Opiumwet met sluiting beoogt te dienen nog steeds een sluiting rechtvaardigen. Het nieuw te nemen besluit beperkt zich dus tot een beoordeling van de noodzaak om al dan niet nog steeds te willen sluiten en, ingeval van sluiting, tot een vaststelling van sluitingsdatum en -duur.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester in het besluit van 2019 onvoldoende gemotiveerd dat de sluiting voor de duur van twaalf maanden alsnog en nog steeds noodzakelijk was. Volgens de Afdeling is niet gebleken dat de sluiting nog nodig was om de loop naar het pand eruit te halen, de bekendheid van de saunaclub als drugspand teniet te doen, herhaling te voorkomen en/of het signaal af te geven dat drugscriminaliteit niet wordt getolereerd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het besluit van de burgemeester tot sluiting onevenredig is. 

AVG-inzageverzoek: bestuursrechter toetst motivering weglakken persoonsgegevens terughoudend, als verzoeker geen toestemming verleent om gegevens vertrouwelijk in te zien (art. 8:29 Awb)

In de uitspraak van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:376) oordeelt de Afdeling dat de burgemeester toereikend heeft gemotiveerd waarom hij het op art. 15 Algemene verordening gegevensverwerking (“AVG”) gebaseerde verzoek van appellante om inzage in haar persoonsgegevens gedeeltelijk heeft afgewezen, waarbij betekenis toekomt aan de omstandigheid dat appellant aan de bestuursrechter geen toestemming heeft gegeven (in de zin van art. 8:29 Awb) om het ongelakte dossier vertrouwelijk in te zien. Het AVG-verzoek ziet in ieder geval, maar niet uitsluitend, op het persoonsdossier van appellante dat is opgebouwd in het kader van de treiteraanpak en het vooronderzoek voor de treiteraanpak door het Meldpunt Zorg en Woonoverlast. In beroep en hoger beroep ligt de vraag voor of het dossier dat de burgemeester aan appellante heeft verstrekt – met daarin een overzicht van haar verwerkte persoonsgegevens, het doel van die verwerking, de verschillende categorieën gegevens, de ontvangers of categorieën van ontvangers, de bronnen van de gegevens en het dossier met de gelakte versie van de onderliggende documenten - volledig is en of in de verstrekte documenten ten onrechte te veel is weggelakt. De burgemeester heeft in beroep en in hoger beroep het ongelakte dossier toegezonden met een beroep op artikel 8:29 van de Awb. De bestuursrechter mag in dat geval handelen alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. De Afdeling kan niet controleren of de burgemeester op juiste gronden geen inzage heeft gegeven in het ongelakte dossier, omdat appellante de Afdeling geen toestemming heeft gegeven om het ongelakte dossier in te zien. De Afdeling zal er daarom van uitgaan dat de burgemeester de betreffende passages heeft weggelakt om de redenen die hij heeft genoemd. Een ander oordeel zou tot gevolg hebben dat de Afdeling zonder beoordeling van de documenten ervan uit zou moeten gaan dat de burgemeester ten onrechte geen inzage heeft gegeven. Dat is volgens de Afdeling niet aanvaardbaar. De motivering die de burgemeester heeft gegeven voor het weigeren van inzage in het ongelakte dossier is toereikend: bepaalde passsages zijn weggelakt ter bescherming van de rechten en vrijheden van derden, zoals ambtenaren en klagers. Ook zou een deel van de weggelakte passages gaan over andere personen die in de treiteraanpak zijn opgenomen. Zoals het Hof van Justitie in het arrest van 4 mei 2023 (Österreichische Datenschutzbehörde, CRIF, ECLI:EU:C:2023:369) heeft overwogen, mag het in art. 15, derde lid, AVG bedoelde recht om een kopie te verkrijgen geen afbreuk doen aan de rechten en vrijheden van anderen: i geval van strijdigheid van enerzijds de volledige uitoefening van het recht van inzage en anderzijds de rechten of vrijheden van anderen moeten de betrokken rechten tegen elkaar worden afgewogen. Voor zover mogelijk moet ervoor worden gekozen de persoonsgegevens te verstrekken op een wijze die geen afbreuk doet aan de rechten of vrijheden van anderen. De burgemeester heeft hieraan voldaan door het dossier met persoonsgegevens van appellante] over te leggen, maar de passages over derden weg te lakken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gelakte passages wel haar persoonsgegevens bevatten en niet gaan over andere personen. Dat appellante journalist is, maakt dat gelet op het voorgaande niet anders. Gezien het voorgaande heeft de burgemeester voldoende gemotiveerd dat het belang van de bescherming van persoonsgegevens van derden zwaarder weegt dan het belang van appellante bij volledige inzage.

Overgangsrecht Omgevingswet (deel 3)

Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Een aantal recent uitspraken laat zien in hoeverre voor verschillende situaties overgangsrecht van toepassing is: 

• Bestuurlijke sanctie: uit art. 4.23, eerste lid, Invoeringswet Omgevingswet (“IwOw”) blijkt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden. Dit geldt dus ook voor een  last onder dwangsom en besluit tot invorderen van een verbeurde dwangsom die zijn genomen voor 1 januari 2024 (vgl. de uitspraak van Rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 januari 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:371);
• Besluit tot wijzigen Habitatrichtlijngebied: als het op de (per 1 januari 2024 vervallen) Wet natuurbescherming gebaseerde ontwerpbesluit vóór 1 januari 2024 ter inzage is gelegd, volgt uit art. 4.4 IwOw dat een geschil over het definitieve wijzigingsbesluit moet worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold tot 1 januari 2024 (vgl. de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 25 januari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:604);
• Exceptieve toetsing van een onder oud recht vastgestelde provinciale verordening: Omdat de Omgevingswet en de daarbij behorende besluiten op het moment van het vaststellen van het plan nog niet in werking waren getreden, hoeft het plan niet aan die regels te voldoen. Een besluit moet voldoen aan de relevante regels die gelden op het moment dat dat besluit wordt genomen. Er is daarom geen aanleiding om de bepalingen van de provinciale verordening exceptief te toetsen aan de Omgevingswet dan wel aan uitvoeringsbesluiten daarvan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:249);
• Verzoek om tegemoetkoming in planschade: in art. 4.19 IwOw heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in art. 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, Wet ruimtelijke ordening (Wro). In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op een dergelijk verzoek tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:225). 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.