Signaleringsblog week 46: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Vaststellen overtrederschap verhuurder bedrijfspand en handhavend optreden na aantreffen drugslab: samenloop last onder bestuursdwang en last onder dwangsom onder omstandigheden niet in strijd met art. 5:6 Awb 

In de uitspraak van 8 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4142) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat appellant als professioneel verhuurder ervoor verantwoordelijk kan worden gehouden dat zijn verhuurde bedrijfspand als laboratorium voor de productie van (meth)amfetamine is gebruikt. Het college van burgemeester en wethouders (“college”) heeft appellant, na de ontdekking en ontmanteling van het drugslaboratorium, dan ook terecht als overtreder aangemerkt in het kader van zijn handhavend optreden wegens de aangetroffen verontreiniging met de zeer giftige stof kwik(II)chloride. 

De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat appellant zelf niet betrokken is geweest bij de productie van (meth)amfetamine(olie) niet maakt dat hij geen overtreder kan zijn. Omdat appellant (i) in zijn hoedanigheid van professionele verhuurder die (ii) zijn huurder(s) voorafgaand aan het sluiten van de huurovereenkomst niet zelf heeft ontmoet, (iii) waarnaar hij geen antecedentenonderzoek heeft gedaan, (iv) die alleen contant hebben betaald voor het gebruik van het pand, waarvoor (v) ten tijde van de ingebruikneming (nog) geen schriftelijke huurovereenkomst was aangegaan en (vi) waarop appellant vervolgens niet of nauwelijks toezicht heeft gehouden, kan appellant volgens de Afdeling verantwoordelijk worden gehouden voor het overtreden van art. 1.1a, tweede lid, Wet milieubeheer (“Wm”) en art. 1b, tweede lid, Woningwet in samenhang gelezen met art. 7.22 Bouwbesluit 2012. Naar het oordeel van de Afdeling verbieden deze bepalingen om in dit geval niets te doen tegen de aangetroffen verontreiniging. Zo volgt uit art. 1.1a, tweede lid, Wm dat eenieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt verplicht is om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. En art, 1b, tweede lid Woningwet bevat een verbod om een bestaand bouwwerk in een staat te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk van toepassing zijnde voorschriften, in welk verband art. 7.22 Bouwbesluit 2012 verbiedt om stoffen in een bouwwerk te hebben en handelingen na te laten waardoor overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk of gevaar wordt veroorzaakt. De Afdeling oordeelt dat appellant als eigenaar en verhuurder er niet voor mocht kiezen om geen maatregelen te treffen tegen de aanwezigheid van kwik(II)chloride in zijn bedrijfspand. Om diezelfde reden heeft het college zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat appellant art. 10.1, eerste lid, Wm heeft overtreden: ook dit artikel verbiedt het om, kort gezegd en toegepast op de voorliggende casus, geen maatregelen te nemen tegen de aanwezigheid van (gevaarlijke en bij de productie van amfetamine vrijgekomen) afvalstoffen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu.  

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in dit geval geen last onder dwangsom maar een last onder bestuursdwang behoorde op te leggen. Het staat een bestuursorgaan dat over zowel de bestuursdwang- als de dwangsombevoegdheid beschikt om uit deze sancties te kiezen. Omdat het college het pand met toepassing van bestuursdwang heeft gesloten en niet in geschil is dat er na de sluiting van het pand geen sprake was van acuut gevaar voor de omgeving of het milieu, heeft het college niet gehandeld in strijd met art. 5:32 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Dit artikel bepaalt dat voor een last onder dwangsom niet wordt gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. Naar het oordeel heef het college weloverwogen gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom, een keuze waarbij de financiële middelen van de betrokkene(n) geen rol spelen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2005). Naar het oordeel van de Afdeling is evenmin sprake van een ongeoorloofde samenloop van herstelsancties en staat art. 5:6 Awb niet in de weg aan de combinatie van het bij wijze van onmiddellijke beheersmaatregel opleggen van een last onder bestuursdwang (gericht op de sluiting van het pand en ter voorkoming dat personen worden blootgesteld aan kwik(II)chloride) en het opleggen van de lasten onder dwangsom (als herstelmaatregel gericht op het op verantwoorde wijze verwijderen van de kwik(II)chloride en daarmee op beëindiging van de overtreding).  

Wanneer kwalificeert een in briefvorm verpakt verzoek tot verlenen van een omgevingsvergunning als een formele aanvraag (in de zin van art. 1:3, derde lid, Awb)?

In haar uitspraak van 1 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4052) oordeelt de Afdeling dat het college de brief van appellant ten onrechte niet heeft aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning waarop ingevolge art. 3.9, eerste lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) binnen acht weken had moeten worden beslist, zodat de omgevingsvergunning inmiddels van rechtswege is gegeven. De Afdeling overweegt dat een aanvraag om omgevingsvergunning op de gebruikelijke manier kan worden ingediend, namelijk langs elektronische weg via het Omgevingsloket online (als bedoeld in art. 4.3, eerste lid, Besluit omgevingsrecht (“Bor”) of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in art. 4.2, eerste lid, Bor, maar dat dit niet betekent dat een aanvraag niet ook op andere wijze kan worden gedaan. In dat laatste geval moet het verzoek wel aan bepaalde kenbaarheidseisen voldoen om als aanvraag te worden aangemerkt. Uit de Afdelingsuitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829) volgt dat alleen sprake is van een aanvraag in de zin van art. 1:3, derde lid, Awb als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij volgens de Afdeling altijd te gaan om een evidente aanvraag, blijkend uit een duidelijk gedateerd zelfstandig stuk. De Afdeling stelt vast dat appellant zijn verzoek in dit geval op andere wijze heeft ingediend middels een zelfstandige en gedateerde brief, waaruit voor het college aanstonds duidelijk had kunnen zijn dat appellant verzocht om verlening van een omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de eerste verdieping van diens nader aangeduide bedrijfspand als bedrijfswoning. Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert de brief, nu die voldoende duidelijk en concreet is, als een aanvraag in de zin van art. 1:3, derde lid, Awb. Aangezien het college niet binnen de beslistermijn heeft beslist op de aanvraag, is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend. 

Nevele-arrest en Delfzijl-uitspraak dwingen niet tot intrekking van onherroepelijk verleende omgevingsvergunning windpark (aldus Rechtbank Oost-Brabant) 

De Rechtbank Oost-Brabant oordeelt in haar tussenuitspraak van 20 oktober 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:5049) dat, anders dan de Rechtbank Midden-Nederland in haar uitspraak van 17 februari 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:627), het zogenoemde Nevele-arrest (van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 juni 2020, ECLI:EU:2020:503) en de daarop gebaseerde Delfzijl-uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2001 (ECLI:NL:RVS:2021:1395) geen aanleiding vormen om de onherroepelijk verleende omgevingsvergunning voor een inmiddels gerealiseerd windpark met drie windturbines in te trekken. Het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) heeft het intrekkingsverzoek van enkele omwonenden in zoverre terecht afgewezen. De rechtbank overweegt dat uit de aangehaalde Afdelingsuitspraak weliswaar volgt dat voor de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling in strijd met de zogeheten SMB-richtlijn (2001/42/EG) betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu geen plan-MER is uitgevoerd en deze bepalingen in zoverre buiten toepassing moeten worden gelaten, maar dat zij in haar uitspraak van 11 juli 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:2833) heeft overwogen dat het Unierecht niet dwingt tot intrekking van een omgevingsvergunning. Volgens de rechtbank richt de in de SMB-richtlijn opgenomen verplichting om een strategische milieubeoordeling te maken zich enkel tot de kaderstellende normen voor windturbines in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling en niet tot een omgevingsvergunning als hier aan de orde. Verder kan naar het oordeel van de rechtbank aan het Nevele-arrest niet worden ontleend dat het Unierecht dwingt tot het intrekken van de omgevingsvergunning vanwege de gebrekkige toepassing van de SMB-richtlijn als het gaat om de geluidnormen voor windturbines in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. 

De rechtbank begrijpt de aan het intrekkingsverzoek ten grondslag gelegde vrees van appellanten voor geluidhinder als gevolg van het in werking zijn van de windturbines zo, dat de in het inpassingsplan (dat voorziet in de planologische inpassing van het windpark) opgenomen geluidgrenswaarden slechts bescherming bieden in de vorm van een langtijd gemiddelde beoordelingsniveau (geluid dat over een langere periode wordt beoordeeld), maar geen toereikende bescherming bieden tegen geluid op momenten van de dag dat de wieken van de windturbines korte tijd door harde wind intensief draaien. Om die reden gaat de rechtbank na of om die reden aanleiding bestond om de vergunning in te trekken op grond van art. 2.33, eerste lid en onder d, Wabo. Ingevolge dit artikel trekt het bevoegd gezag de vergunning voor de inrichting in, voor zover deze ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van art. 2.31 Wabo daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt. Volgens vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:BX7699) moeten de door die vergunning toegestane milieugevolgen in dat verband dermate ernstig zijn, dat zij niet slechts als ongewenst, maar zonder meer als ontoelaatbaar kunnen worden aangemerkt. Daarbij komt aan GS een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit (vgl. de Afdelingsuitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1906). De rechtbank overweegt dat, om te kunnen beoordelen of milieugevolgen ontoelaatbaar zijn, GS eerst volledig inzicht moeten hebben in de milieugevolgen van de windturbines voor de omgeving. Nu GS ter zitting hebben erkend dat de geluidnormen in het inpassingsplan geen bescherming bieden tegen tijdelijke piekbelasting van de windturbines, hebben GS zich naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte geen oordeel gevormd over de mogelijke gevolgen hiervan voor omwonenden, laat staan of deze gevolgen ontoelaatbaar zijn. Via toepassing van de bestuurlijke lus (art. 8:51b, eerste lid, Awb) biedt de rechtbank GS de mogelijkheid om dit zorgvuldigheidsgebrek te herstellen door alsnog meer inzicht te vergaren in de daadwerkelijke geluidsbelasting van de windturbines. Nu de windturbines inmiddels gerealiseerd en in werking zijn, kunnen GS dat volgens de Afdeling doen door het uitvoeren van een onderzoek met daadwerkelijke metingen ter plaatse van de woningen van appellanten. 

Toepassing evenredigheidsbeginsel bij beslissing op verzoek tot intrekken onherroepelijk verleende, maar niet tijdig uitgevoerde revisievergunning 

In haar uitspraak van 13 oktober 2023 (ECLI:NL:RBLIM:2023:6067) oordeelt de Rechtbank Limburg in een geschil over de intrekking van een in 2012 verleende revisievergunning voor onder andere het uitbreiden van een varkensstal dat het college mocht afzien van intrekking van de vergunning, omdat de intrekking daarvan onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. 

De rechtbank stelt vast dat het college op grond van art. 2.33, tweede lid, onder a, Wabo in beginsel bevoegd is om een omgevingsvergunning voor zowel voor de bouw- als de milieuactiviteit in te trekken, indien – zoals in de voorliggende casus - gedurende 26 weken geen bouwactiviteiten en gedurende drie jaar geen milieuactiviteiten c.q. –handelingen hebben plaatsgevonden met gebruikmaking van die vergunning. Gelet op de formulering van art. 2.33, tweede lid, Wabo en vaste rechtspraak hierover (vgl. de Afdelingsuitspraken van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1892 en 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2110) is de intrekking van een omgevingsvergunning geen verplichting maar een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van die bevoegdheid heeft het bestuursorgaan beleidsruimte, waarbij het alle relevante belangen dient te betrekken, aldus de rechtbank. Daartoe behoren, naast de door het college gestelde belangen, waaronder de bescherming van de planologische-, stedenbouwkundige- en welstandsinzichten, ook de (financiële) belangen van de vergunninghoudster (onevenredigheid). Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghoudster is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is daarbij volgens de rechtbank voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 2 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:641), dat het college in dit geval terecht relevant heeft geacht de omstandigheid dat vergunninghoudster na het ontstaan van de bevoegdheid tot intrekking nog handelingen heeft verricht met gebruikmaking van de vergunning. Die omstandigheid dient betrokken te worden bij de vraag of het met de intrekking van de vergunning gediende doel evenredig is in verhouding tot de belangen van vergunninghoudster. De verrichte bouwwerkzaamheden, bestaande uit het storten van circa 800 m2 gewapende betonvloer per te realiseren stal en het daarbij horende graafwerk, zijn volgens de Afdeling niet marginaal van aard en geven geen aanleiding voor de gedachte dat vergunninghoudster geen verder gebruik zal maken van de omgevingsvergunning, hetgeen bevestiging vindt in de gesloten aanneemovereenkomst voor het gefaseerd uitvoeren van de omgevingsvergunning. Om die reden oordeelt de Afdeling dat het college het intrekkingsverzoek terecht heeft afgewezen. 

Provinciale ontheffing Wet natuurbescherming voor planmatig en gebiedsgericht populatiebeheer van konijnen haalt eindstreep 

Uit de Afdelingsuitspraak van 8 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4116) volgt dat GS de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing van een aantal verboden op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) ten behoeve van een planmatig en gebiedsgericht beheer van de konijnenpopulatie mochten verlenen en dat deze ontheffing ter voorkoming van schade en in het belang van de openbare veiligheid ook noodzakelijk is.  

Achtergrond van het geschil is de wens van de Faunabeheereenheid om ter voorkoming van schade en in het belang van de openbare veiligheid de omvang van konijnenpopulaties plaatselijk te beperken. Het gaat daarbij onder meer om de bestrijding van konijnen bij dijken, kaden en taluds van wegen en spoorwegen. Om dat te mogen doen heeft de eenheid bij GS een ontheffing op grond van art. 3.17, eerste lid, Wnb aangevraagd, omdat de landelijke vrijstelling van de Wnb voor het uitvoeren van het vastgestelde faunabeheerplan daartoe onvoldoende mogelijkheden biedt. De Afdeling overweegt dat GS bevoegd is om zelfstandig en los van de landelijke vrijstelling op een dergelijk verzoek te beslissen, waarbij GS opnieuw moeten motiveren waarom op dat moment aan de voorwaarden voor het verlenen van de ontheffing wordt voldaan; de enkele verwijzing naar de landelijke vrijstelling is daarvoor onvoldoende, aldus de Afdeling. GS dienen derhalve toereikend te motiveren dat in ieder geval aan de navolgende (in art. 3.8, vijfde lid, in samenhang gelezen met art. 3.10, tweede lid, Wnb) genoemde voorwaarden is voldaan: (i) er is geen andere bevredigende oplossing om het konijn te bestrijden, (ii) de ontheffing is nodig ter voorkoming van schade of overlast, in het belang van de openbare veiligheid of andere dwingende reden van groot openbaar belang, en (iii) de ontheffing doet geen afbreuk aan het streven om het konijn in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

In hoger beroep staat de vraag centraal aan de gestelde voorwaarden voor het verlenen van ontheffing is voldaan. De Afdeling oordeelt dat dit het geval is. Zo hebben GS naar het oordeel van de Afdeling voldoende uiteengezet waarom het treffen van alternatieve maatregelen voor het doden van konijnen - zoals het gebruik van rasters, roosters, elektrische draadroosters en watergangen bij bijvoorbeeld infrastructuur, dijken, leidingstraten en tankwallen - vanwege de beperkte effectiviteit, de arbeidsintensiteit en onevenredig hoge kosten niet toereikend zijn en daarmee geen bevredigende oplossing bieden voor het gesignaleerde risico. Ook hebben GS concreet inzichtelijk gemaakt dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of dreigde voor te doen in een omvang die noopte tot het verlenen van een ontheffing. De Afdeling overweegt in dat verband, onder verwijzing naar haar uitspraak van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3366), dat aan het gestelde vereiste van ‘belangrijke schade’ is voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. GS hebben daarbij beoordelingsruimte, waarbij ook aan de schadehistorie betekenis toekomt. Niet vereist is dat de belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Naar het oordeel van de Afdeling hebben GS, mede op basis van in het Faunabeheerplan opgenomen informatie, aannemelijk gemaakt dat de ontheffing op de gevraagde locaties nodig is ter voorkoming van schade en dat de bestrijding van het konijn bij dijklichamen, taluds van (spoor)wegen en tankwallen ook onmiskenbaar nodig is in het belang van de openbare veiligheid. Tot slot hebben GS onder verwijzing naar het vastgestelde Faunabeheerplan ook toereikend gemotiveerd dat met het verlenen van ontheffing, ondanks dat die erop is gericht om populaties konijnen plaatselijk te beperken, toch wordt voldaan aan de voorwaarde dat over de gehele provincie bezien geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de konijnenpopulatie in hun natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. 

EHRM oordeelt jarenlang ernstig tekortschietend afvalbeheer in strijd met art. 8 EVRM 

In het arrest van 19 oktober 2023 (Locascia e.a. t. Italië, ECLI:CE:ECHR:2023:1019JUD003564810) oordeelt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM”) dat het welbewust en langdurig gebruiken van een vuilstortplaats die behalve ernstige milieuvervuiling ook  gezondheidsrisico’s voor omwonenden veroorzaakt, zonder hen daartegen voldoende te beschermen, een schending van het in art. 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (“EVRM”) neergelegde recht op eerbiediging van woning en privéleven oplevert. Aanleiding voor dit oordeel vormt de afvalbeheercrisis in de Italiaanse regio Campania die ruim vijftien jaar heeft geduurd en waarvoor in 1994 gedurende enkele jaren de noodtoestand werd uitgeroepen. Vanwege een gebrekkig functionerende vuilnisophaaldienst hoopten grote hoeveelheden afval zich op langs de openbare wegen, met als gevolg dat de lokale autoriteiten noodmaatregelen moesten nemen in de vorm van het tijdelijk sluiten van (kleuter)scholen, universiteiten en lokale markten. Om de afvalcrisis het hoofd te bieden, hebben de lokale autoriteiten voor het verwerken van grote hoeveelheden extra afval ingestemd met het gebruik van een reeds sterk vervuilde en inmiddels gesloten stortplaats die daarvoor niet geschikt was en niet voldeed aan de daarvoor geldende milieueisen. Enkele omwonenden hebben onder meer een beroep op art. 8 EVRM geklaagd bij het EHRM dat de lokale autoriteiten met het niet op orde hebben van het afvalbeheer in periode van 1994 tot 2009 en het jarenlange gebruik van de betreffende vervuilde stortplaats vanaf 2007 het recht op bescherming van hun woning en privéleven hebben geschonden vanwege de aantoonbare ernstige milieuvervuiling en gezondheidsrisico’s die dit tot gevolg had. Rekening houdend met officiële documenten en wetenschappelijke studies die de milieugevolgen en gezondheidsrisico’s bevestigen en het uitblijven van de noodzakelijke sanering van de stortplaats, geeft het EHRM de omwonenden hierin gelijk.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.