Signaleringsblog week 44: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Functioneel daderschap bij handelen in strijd met bestemmingsplan: eigenaar accommodatieschip terecht aangemerkt als overtreder, omdat verboden gedraging plaatsvond in sfeer van rechtspersoon  

In de uitspraak van 25 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3954) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat appellante als functioneel dader kan worden aangemerkt en daarmee als overtreder in de zin van art. 5:1, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) van het verbod om te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Het college van burgemeester en wethouders (“college”) heeft aan appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning plaatsen en in gebruik nemen van een accommodatieschip (“schip”) als logiesaccommodatie. Nadat de Afdeling in het kader van de invorderingsprocedure heeft geoordeeld dat het bieden van nachtverblijf aan tijdelijke werknemers, ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijk daartoe strekkend gebruiksverbod, in dit geval in strijd is met het bestemmingsplan, beredeneert de Afdeling dat appellante als eigenaar van het schip als functioneel pleger aangemerkt kan worden. De Afdeling overweegt dat voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, aansluiting wordt gezocht bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen. Daarbij is van belang of een gedraging, te beoordelen naar het voldoen aan een of meer van de zogenoemde Drijfmest-criteria (vgl. de Afdelingsuitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938, zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733), heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. De Afdeling stelt vast dat het ter beschikking stellen van het bij appellante in eigendom zijnde hotelschip met 85 hutten als zelfvoorzienende logiesaccommodatie past in de normale bedrijfsvoering van appellante. Appellante heeft het schip zelf naar de kade versleept en daar afgemeerd. Uit de met de exploitant gesloten gebruiksovereenkomst blijkt dat het schip ter beschikking wordt gesteld om in gebruik te nemen als hotelschip en dat appellante zal zorgdragen voor de daarvoor benodigde vergunningen en verzekeringen. Aangezien de exploitant voor het gebruik een vergoeding verschuldigd was, was de verboden gedraging in zoverre dienstig aan appellante. De gebruiksovereenkomst is namens beide vennootschappen ondertekend door de enig aandeelhouder en directeur van de onderneming waar beide vennootschappen (van appellante en exploitant) onder vallen. Ook uit de omstandigheden dat appellante vanaf medio 2019 met de gemeente in gesprek was over het mogelijk maken van de logiesaccommodatie voor tijdelijke arbeidskrachten en zij de aanvraag om omgevingsvergunning daartoe heeft ingediend, blijkt dat zij actief betrokken was bij het in gebruik nemen van het schip als logiesaccommodatie voor tijdelijke arbeidskrachten. De Afdeling concludeert dat appellante, gelet op deze feiten en omstandigheden, erover kon beschikken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik kon plaatsvinden. Ook heeft zij, in de wetenschap waarvoor het schip zou worden gebruikt, volgens de Afdeling aanvaard dat de verboden gedraging zou plaatsvinden, zodat appellante als functioneel pleger kan aangemerkt worden. De Afdeling overweegt tot slot dat appellante het als eigenaar van het schip in haar macht heeft om de overtreding ongedaan te maken. De contractuele verhouding van appellante met de exploitant vormt daarbij geen beletsel om de last uit te voeren, aldus de Afdeling, die in dit verband verwijst naar haar uitspraken van 11 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1793) en 26 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1244). Dat appellante de exploitant alleen kon dwingen om het gebruik te staken door de tussen hen gesloten overeenkomst van gebruik te laten ontbinden of vernietigen, komt voor haar risico, aldus de Afdeling. 

Uitspraak rechtbank leidend bij bepalen beslistermijn na herroepen primaire besluit, ook als de Afdeling die uitspraak nadien vernietigt  

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 25 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3957) dat de in het kader van het ingestelde beroep wegens niet tijdig beslissen (als bedoeld in art. 6:2 jo. 6:12 Awb) ingediende gebrekestelling prematuur is en het beroep om die reden niet-ontvankelijk. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een omgevingsvergunning voor het realiseren van 16 appartementen. De Afdeling overweegt dat voor het antwoord op de vraag binnen welke termijn het college een nieuw besluit op de aanvraag omgevingsvergunning moest nemen, nadat de rechtbank – zelf voorziend in de zaak - de beslissing op bezwaar had vernietigd en het primaire besluit tot verlening van de omgevingsvergunning had herroepen, moet worden beantwoord aan de hand van de voor de uitgebreide procedure geldende termijnen. De argumenten die appellant aanvoert over de toepasselijkheid van de reguliere (in plaats van de uitgebreide) voorbereidingsprocedure maken dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders, omdat in deze procedure over het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de rechtbankuitspraak, de rechtbankuitspraak bepalend is. Ook de omstandigheid dat de Afdeling deze rechtbankuitspraak nadien (bij uitspraak van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3875, op het daartegen door appellant ingestelde hoger beroep) heeft vernietigd, voor zover de rechtbank het primaire besluit tot vergunningverlening heeft herroepen, leidt niet tot een ander oordeel: de terugwerkende kracht van de vernietiging van de aangevallen uitspraak raakt naar het oordeel van de Afdeling niet de voordien geldende verplichting van het college om op tijd aan die uitspraak gevolg te geven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:352). De Afdeling overweegt dat uit art. 3:18, eerste lid, van de Awb volgt dat een besluit op aanvraag zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag, moet worden genomen en dat de termijn in dit geval begon te lopen op de dag na verzending van de rechtbankuitspraak. De Afdeling concludeert dat de ingebrekestelling van appellant voor ommekomst van de beslistermijn en daarmee prematuur is ingediend, waardoor niet is voldaan aan de vereisten uit art. 6:12, tweede lid, Awb voor het indienen van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

Studentenhuisvesting en leefbaarheid in de buurt: huurcontract met te vrijblijvende bepalingen onvoldoende basis voor oordeel over aanvaardbaarheid kamerbewoning 

In een geschil over de op grond van de Huisvestingverordening verleende toestemming voor kamerbewoning oordeelt de Rechtbank Rotterdam in haar uitspraak van 16 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:9795) dat het college zich op basis van de in de huurovereenkomsten opgenomen clausule over het doen van vrijwilligerswerk niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt heeft. De omwonende die opkomt tegen de op grond van de Huisvestingswet en Huisvestingsverordening verleende (legalisatie-)vergunning voor de kamergewijze bewoning door zes studenten stelt structurele overlast te ervaren en betwist dat betwist dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De rechtbank overweegt dat bij de vraag of kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben - volgens de Huisvestingsverordening één van de vereisten om voor een vergunning in aanmerking te komen - het college een zekere mate van beoordelingsruimte toekomt. Dat neemt niet weg dat het aan het college is om feiten en omstandigheden aannemelijk te maken op grond waarvan het zich op het standpunt stelt dat aan het vereiste van ‘een positieve invloed’ is voldaan. Omdat de leefbaarheid in de buurt in dit geval onder druk staat als gevolg van het verkameren van een groot aantal woningen, mag volgens de rechtbank van het college worden verwacht dat het zijn standpunt hierover zorgvuldig onderbouwt. De rechtbank constateert dat het collegestandpunt enkel steunt de omstandigheid dat de studenten zich bij het ondertekenen van hun huurovereenkomst ertoe verplichten de intentie te hebben om minimaal vier uur per maand vrijwilligerswerk in de buurt te verrichten, waarbij volgens een andere clausule de huurovereenkomst (uiteindelijk) kan worden beëindigd indien niet aan deze verplichting wordt voldaan. De rechtbank oordeelt dat beide contractbepalingen te vrijblijvend zijn geformuleerd om er op voorhand vanuit te kunnen gaan dat de studenten daadwerkelijk vrijwilligerswerk zullen verrichten: het enkel hebben van een intentie tot het verrichten van vrijwilligerswerk betekent niet dat dit ook daadwerkelijk wordt gedaan. Omdat het college zich volgens de rechtbank daarmee niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunde kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt heeft, had het college de vergunning volgens de systematiek van de Huisvestingsverordening moeten weigeren. 

Bestuursorgaan dat verwijtbaar stilzit: afwijzing herhaald verzoek om handhaving evident onredelijk 

In haar uitspraak van 12 oktober 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:5605) oordeelt de Rechtbank Gelderland het evident onredelijk om het herhaalde verzoek om handhaving van een met het bestemmingsplan strijdige situatie op grond van art. 4:6 Awb af te wijzen. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het in strijd met het bestemmingsplan realiseren van paardenbakken met bijbehorende voorzieningen op een perceel. De Afdeling overweegt dat uit art. 4:6, eerste lid, Awb volgt dat indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden, bij gebreke waarvan het bestuursorgaan de aanvraag op grond van het tweede lid en onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit kan afwijzen. Uit rechtspraak volgt dat het bestuursorgaan in het laatste geval ook bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3649). Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. 

Volgens vaste Afdelingsrechtspraak moet onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:663). Is hieraan voldaan, dan doen zich niettemin geen feiten of omstandigheden voor die een - hernieuwde - toetsing rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen. De Afdeling stelt vast dat in de voorliggende casus sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in art. 4:6, eerste lid, Awb en toetst vervolgens aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden toetsen of (i) het college zich terecht, op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn ten opzichte van dat eerdere verzoek en het besluit daarop, en (ii) als het bestreden besluit die toets kan doorstaan of het besluit op de herhaalde aanvraag evident onredelijk is. De Afdeling oordeelt dat, overeenkomstig vaste Afdelingsjurisprudentie, de eerdere uitspraak van de rechtbank in dit geschil niet kwalificeert als een nieuw feit of veranderde omstandigheid (vgl. de zojuist aangehaalde uitspraak van 4 maart 2020). In het licht van de eerdere uitspraak, waarbij de rechtbank de legaliserende omgevingsvergunning heeft vernietigd vanwege het volgen van de reguliere in plaats van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, overweegt de Afdeling dat de uitspraak er niet toe heeft geleid dat de aanvraag om omgevingsvergunning (als bedoeld in art. 2.12, eerste lid, onder c, en 3, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) door middel van de uitgebreide voorbereidingsprocedure is voortgezet. Daarmee is volgens de rechtbank sprake van een situatie van stilzitten van het bestuursorgaan, waarbij enerzijds niet handhavend wordt opgetreden omdat het vergunningstraject nog steeds loopt terwijl anderzijds geen enkele actie wordt ondernomen om het vergunningstraject af te ronden. Vanwege de aard van de strijdigheid met het bestemmingsplan geldt in het licht van de beginselplicht tot handhaving bovendien dat met enkel een aanvraag om omgevingsvergunning nog geen sprake is van concreet zicht op legalisatie (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594, waaruit volgt dat om concreet zicht op legalisatie aan te nemen ten minste al een ontwerpvergunning ter inzage moet zijn gelegd). De rechtbank concludeert dat het besluit op de herhaalde aanvraag onder deze omstandigheden evident onredelijk is, zodat het op die grond voor vernietiging in aanmerking komt. 

Causaliteitsmaatstaf en bewijslastverdeling bij beoordeling verzoek om schadevergoeding als gevolg van PAS-uitspraak 

Met de uitspraak van 19 juli 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:12377) wijst de Rechtbank Den Haag in een civiele procedure het door een veehouderij ingediende verzoek om schadevergoeding af, omdat het bedrijf niet aannemelijk heeft gemaakt schade te hebben geleden als gevolg van de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603), waarin de Afdeling het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”) wegens strijd met art. 6 Habitatrichtlijn onverbindend heeft verklaard. Het bedrijf heeft de Staat aansprakelijk gesteld voor geleden schade als gevolg van het intrekken van de op het PAS gebaseerde natuurvergunning voor de uitbreiding van zijn bedrijf en vordert een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door het uitvaardigen van de (onrechtmatige gebleken) PAS-wetgeving. De rechtbank beoordeelt achtereenvolgens de vordering tot schadevergoeding en de gevraagde verklaring voor recht. Ten aanzien van de vordering tot schadevergoeding past de rechtbank de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit toe: volgens de rechtbank komt het bij de beoordeling van het causaal verband tussen het onverbindend verklaren van het PAS enerzijds en het intrekken van de verleende natuurvergunning anderzijds aan op de vraag welk rechtmatig besluit Gedeputeerde Staten (“GS”) zouden hebben genomen op de oorspronkelijke aanvraag om een natuurvergunning ten behoeve van de beoogde bedrijfsuitbreiding (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112 (Hengelo/Wevers) en 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510 (X/Gemeente Sluis). De rechtbank overweegt dat de beoogde bedrijfsuitbreiding ook destijds al natuurvergunningplichtig was en dat het bedrijf in de buurt ligt van vijf Natura 2000-gebieden, waarvan in de drie meest nabijgelegen gebieden ten tijde van het indienen van de aanvraag al sprake was van een overbelasting met stikstof ten opzichte van de Kritische Depositie Waarde (“KDW”). De rechtbank acht het om die reden niet waarschijnlijk dat dat de aangevraagde natuurvergunning destijds ‘zomaar’ kon worden verleend, temeer nu het bedrijf op dat moment nog niet beschikte over een eerder verleende natuurvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het bedrijf gesteld noch aannemelijk gemaakt dat GS de gevraagde natuurvergunning ook zonder het PAS zouden hebben verleend. De rechtbank wijst ook de gevorderde verklaring voor recht af, nu deze te onbepaald is en het bedrijf niet heeft onderbouwd welk belang een dergelijke verklaring dient, nu de Afdeling de voor de natuurvergunning in kwestie relevante Bijlage 2 van het PAS al in strijd met de Habitatrichtlijn heeft geoordeeld, noch welke schade het bedrijf als gevolg van het onverbindend verklaren van Bijlage 2 van het PAS heeft geleden. 

Verzend- en ontvangsttheorie: voor weerlegging vermoeden van ontvangst van per post ingediend bezwaarschrift is voldoende dat bestuursorgaan de ontvangst redelijkerwijs betwijfelt 

In haar uitspraak van 25 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3935) oordeelt de Afdeling dat de ontvangst van een tegen het opleggen van een last onder bestuursdwang gericht bezwaarschrift in dit geval redelijkerwijs kan worden betwijfeld, zodat het college geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op dit bezwaarschrift. Appellant stelt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de verzending van het bezwaarschrift niet aannemelijk heeft gemaakt. Daartoe overleg hij een foto van het brievenbuspakje en een uitdraai uit het track & trace-systeem van PostNL, waaruit volgens hem blijkt dat het bezwaarschrift ook daadwerkelijk bij het college is afgeleverd. De Afdeling overweegt dat als een bestuursorgaan een bezwaarschrift niet heeft ontvangen, niet kan worden geoordeeld dat het nalatig is om tijdig op het bezwaar te beslissen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd, rechtvaardigt volgens de Afdeling het vermoeden van ontvangst van het bezwaarschrift door het college. Aangezien appellant de verzending van het bezwaarschrift aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van het college dit vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat het college aannemelijk maakt dat het bezwaarschrift niet is ontvangen; de Afdeling acht voldoende dat op grond van hetgeen het college aanvoert de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. De Afdeling stelt vast dat het poststuk in dit geval niet aangetekend is verzonden en het college ook geen ontvangstbevestiging aan appellant heeft gestuurd als bewijs dat het bezwaarschrift in goede orde is ontvangen. Het college heeft na ontvangst van de ingebrekestelling tevergeefs intern onderzoek gedaan naar het bezwaarschrift. Nu uit de door appellant overgelegde track & trace-uitdraai bovendien niet is op te maken dat het poststuk daadwerkelijk bij de gemeente Amsterdam is afgeleverd, concludeert de Afdeling dat gelet op deze omstandigheden de ontvangst van het bezwaarschrift door het college redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Omdat het college vervolgens alsnog op het nadien ingediende bezwaar van appellant heeft beslist, oordeelt de Afdeling dat het college geen dwangsom verschuldigd is wegens het te laat beslissen op het bezwaar van appellant.

Bevoegdheid verlenen vergunning voor vellen houtopstand: college van burgemeester en wethouders ook bevoegd als betrokken perceel in buitengebied is gelegen 

De Rechtbank Noord-Holland oordeelt in haar uitspraak van 5 oktober 2023 (ECLI:NL:RBNHO:2023:10379) in het kader van een geschil over een geweigerde omgevingsvergunning voor het vellen van 100 houtopstanden met een oppervlakte van 225 m2 dat de daarvoor in het bestemmingsplan opgenomen vergunningplicht niet in strijd is met de Wet natuurbescherming (“Wnb”). Aanleiding voor dit oordeel was de stelling van eiseres dat vanwege de ligging van het betrokken perceel buiten de bebouwde kom niet het college maar GS bevoegd gezag zijn om te beslissen over het vellen van de houtsopstanden. De rechtbank overweegt dat hoofdstuk 4 van de Wnb is ingevoerd ter vervanging van de Bos. Waar in art. 15 Boswet was bepaald dat de gemeenteraad in beginsel niet bevoegd is regels te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden die niet zijn gelegen in de bebouwde kom, ontbreekt een soortgelijke bepaling in de Wnb, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank blijkt uit de de wetsgeschiedenis van de Wnb (Kamerstukken II 2016-2017, 33 348, nr. 192, p. 6) dat de wetgever er destijds bewust voor heeft gekozen om art. 4.6 Wnb, waarin een vergelijkbare bevoegdheidsafbakening was opgenomen, niet in werking te laten treden. Daarmee was de gemeenteraad bevoegd om het vellen van de houtopstanden onder de in het bestemmingsplan opgenomen vergunningplicht te brengen en het college om te beslissen op de ingediende aanvraag. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.