Signaleringsblog week 43: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Rechtmatig verlenen van ontheffing voor meerdaags festival vraagt om inzicht in en afweging over impact geluidsproductie op stiltegebied 

In de uitspraak van 13 oktober 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:4162) oordeelt de Rechtbank Noord-Nederland dat Gedeputeerde Staten bij het verlenen van ontheffing van de Provinciale Milieuverordening (“PMV”) voor een jaarlijks terugkerend, meerdaags festival dat deels in een stiltegebied plaatsvindt onvoldoende onderzoek hebben gedaan naar de geluidsproductie en de impact daarvan op het stiltegebied.  De rechtbank overweegt dat de wetgever het belangrijk heeft geacht dat in Nederland verschillende gebieden worden aangewezen waar geluidhinder zoveel mogelijk wordt voorkomen. GS hebben daartoe in op art. 1.2 Wet milieubeheer gebaseerde PMV een stiltegebied aangewezen, waarin het ter bescherming van de heersende natuurlijke rust in het gebied verboden is om zonder ontheffing niet-noodzakelijk geluid voort te brengen. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het geluid dat door het festival wordt geproduceerd geen noodzakelijk geluid is, zodat daarvoor een ontheffing is vereist. De rechtbank stelt zich op het standpunt dat een aanzienlijk deel van het stiltegebied gedurende een periode van meerdere dagen aan een hoge geluidsbelasting wordt blootgesteld, zonder dat GS inzicht hebben verschaft in de mate waarin de opbouw en afbouw van het evenement tot een extra geluidsbelasting in het stiltegebied leiden. Het enkele feit dat de extra geluidsbelasting op het gebied van tijdelijke aard is, acht de rechtbank niet doorslaggevend, nu de duur van het evenement van ongeveer 10 dagen binnen deze context niet zonder kan meer worden gekarakteriseerd als kortdurend. GS hebben volgens de rechtbank evenmin gemotiveerd rekening gehouden met de eventuele cumulatie van geluid vanwege de aanwezigheid van een motorcrossterrein in het stiltegebied. De rechtbank oordeelt dat GS weliswaar beleidsruimte hebben bij het verlenen van ontheffing, maar tegen de achtergrond van de bedoeling van de PMV - namelijk het creëren van een gebied waar geluidhinder wordt voorkomen of beperkt – is de aanvaardbaarheid van het evenement in dit geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. 

Evenement en stikstofdepositie: voorzorgprincipe Wet natuurbescherming vraagt om doorrekenen worst case-scenario

Over hetzelfde jaarlijks terugkerende festival oordeelt dezelfde Rechtbank Noord-Nederland in een andere uitspraak van 13 oktober 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:4201) dat GS de aan de op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) verleende natuurvergunning geen correcte stikstofdepositieberekening ten grondslag heeft gelegd. Het meerdaagse festival vindt plaats in en nabij drie Natura 2000-gebieden. De rechtbank overweegt dat uit art. 2.8 Wnb in samenhang gelezen met art. 2.7 Wnb volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Uit onder meer de Afdelingsuitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:212) is dat het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben, aldus de rechtbank. Onder referentiesituatie wordt verstaan de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Voor wat betreft de beoordeling van stikstofdepositie stelt de rechtbank vast dat de aan- en afvaarten van de veerdienst naar de festivallocatie een belangrijke factor zijn in de totale stikstofuitstoot die door het festival kan worden veroorzaakt en dat GS bij het bepalen daarvan heeft gerekend met 4 extra retourvaarten (hetgeen neerkomt op een extra capaciteit van ongeveer 800 mensen). De rechtbank overweegt dat uit jurisprudentie volgt dat bij het beoordelen van projecten in het kader van de Wnb, gelet op het voorzorgprincipe, dient te worden uitgegaan van worst case-omstandigheden, zodat in dit geval moet worden gerekend met het maximumaantal festivalbezoekers dat op de dag voor aanvang van het festival naar de festivallocatie wil reizen en op de dag na afloop weer naar huis wil terugkeren. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat de extra afvaarten al zijn meegenomen in de passende beoordeling die eerder is opgesteld voor de vervoersconcessie van schepen in de Noordzeegebieden en evenmin dat de extra afvaarten voor het festival al in de basisdienstregeling van de rederij zijn opgenomen. De rechtbank concludeert dat met het toevoegen van slechts 4 extra retourvaarten ontoereikend is gemotiveerd dat daarmee alle mogelijke stikstofdepositie die door het festival wordt veroorzaakt is meegenomen in de Aerius-berekening. Nu de passende beoordeling uitgaat van de Aerius-berekening is daarmee eveneens ontoereikend gemotiveerd dat de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden geen significante negatieve gevolgen zal hebben.

Oneigenlijk wrakingsverzoek (art. 8:15 Awb) kwalificeert onder omstandigheden als misbruik van bevoegdheid 

In de uitspraak van 19 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3870) kwalificeert de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) het op de voet van art. 8:15 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) ingediende wrakingsverzoek als misbruik van bevoegdheid. De Afdeling overweegt dat een procespartij ingevolge art. 8:15 Awb elk van de rechters die een zaak behandelt kan wraken op grond van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden. In dit geval heeft appellante tijdens de behandeling van haar verzoek om voorlopige voorziening verzocht om wraking van de staatsraad. Tijdens de zitting daarover heeft appellante vervolgens verzocht om wraking van de drie betrokken staatsraden. Na de afwijzing van dit laatste verzoek heeft appellante haar eerste verzoek ingetrokken, maar bij hervatting van het verzoek om voorlopige voorziening de staatsraad ter zitting opnieuw gewraakt. De Afdeling stelt vast dat tijdens de behandeling van laatstbedoeld verzoek is gebleken dat appellante eigenlijk geen verzoek om wraking op grond van artikel 8:15 van de Awb heeft willen indienen en zich ook niet op het standpunt stelt dat de staatsraad partijdig is of de schijn van partijdigheid heeft gewekt. Appellante heeft ter zitting verklaard dat haar verzoek om wraking steunt op onder meer art. 19 Verdrag betreffende de Europese Unie en art. 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waaruit volgens appellante voortvloeit dat zij recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte die haar door de staatsraad niet wordt geboden. Van een doeltreffende voorziening in rechte kan volgens appellant alleen sprake zijn als de staatsraad haar verzoek om voorlopige voorziening inhoudelijk behandelt door onder meer bepaalde prejudiciële vragen te stellen en getuigen te horen. De Afdeling leidt hieruit af dat appellante de mogelijkheid tot indienen van een op art. 8:15 Awb gebaseerd wrakingsverzoek gebruikt om de staatsraad ertoe te bewegen de zaak op een bepaalde wijze inhoudelijk te behandelen. Daar is de wrakingsprocedure niet voor bedoeld, aldus de Afdeling. Dat appellante vreest dat de staatsraad voornemens is zichzelf onbevoegd te verklaren of om een andere reden niet zal toekomen aan een inhoudelijke behandeling van haar zaak, betekent volgens de Afdeling niet dat geen sprake is van een doeltreffende voorziening in rechte. Voor zover appellante betoogt dat de weigering van de staatsraad om vooruit te lopen op de uitspraak getuigt van vooringenomenheid, oordeelt de Afdeling dat daarvan geen sprake is: door ter zitting niet vooruit te lopen op de uitspraak, wordt volgens de Afdeling juist (een schijn van) vooringenomenheid voorkomen. De Afdeling wijst het verzoek om wraking af en kwalificeert het optreden van appellante als misbruik van bevoegdheid. In het licht van de twee eerder in deze procedure ingediende en deels op dezelfde feiten of omstandigheden gebaseerde wrakingsverzoeken bepaalt de Afdeling op de voet van art. 8:18, vierde lid, Awb dat een volgend verzoek om wraking van appellante in deze zaak niet in behandeling wordt genomen. 

Afdeling bevestigt bewijslastverdeling beroep op overgangsrecht en beoordeling voortgezet gebruik bij handhavend optreden tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 18 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3859) in het kader van een geschil over een invorderingsbesluit dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) bevoegd was tot handhavend optreden tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van een bedrijfspand, nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit gebruik overgangsrechtelijk wordt beschermd. In beroep had de rechtbank geoordeeld dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrijfspand sinds 1994 onafgebroken is bewoond. In hoger beroep staat in dit verband specifiek de periode van 2009 tot 2011 centraal, de periode waarin op dit perceel volgens het college niemand stond ingeschreven in de “Basisregistratie Personen (“BRP”). 

De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2319) dat op degene die een beroep doet op het overgangsrecht in beginsel  de plicht rust om aannemelijk te maken dat het betrokken gebruik onder de bescherming ervan valt. Een onderbreking van het gebruik betekent daarbij volgens de Afdeling op zichzelf nog niet dat dit gebruik, na de hervatting ervan, voor de beschermende werking van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het betrokken gebruik voort te zetten (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0092). 

In combinatie met de verklaring van de moeder van appellant in een andere procedure leidt het college uit de BRP-informatie af dat het gebruik van het bedrijfspand voor bewoning in de periode 2009-2011 onderbroken is geweest. Het is volgens de Afdeling aan appellant om het tegendeel aannemelijk te maken. De daartoe door appellant overgelegde tweede verklaring van de moeder, dat de vader van appellant in deze periode het bedrijfspand bewoonde terwijl het gezin vanwege huwelijksproblemen verbleef acht de Afdeling niet voldoende objectief. En ook de aangereikte brieven maken niet aannemelijk dat het bedrijfspand in deze periode onafgebroken werd bewoond, nu deze ook gerelateerd zouden kunnen zijn aan het bedrijf dat de vader van appellant op het perceel exploiteerde. De niet nader gespecificeerde verklaring van een omwonende dat het pand sinds de jaren ’90 altijd bewoond is geweest acht de Afdeling onvoldoende concreet. Daarmee staat voor de Afdeling vast dat vanwege de door het college geconstateerde onderbreking van ongeveer twee jaar geen bescherming meer kan worden ontleend aan het overgangsrecht. Omdat appellant niet aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat de onderbreking verband houdt met zo bijzondere omstandigheden, dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik, concludeert de Afdeling dat geen ruimte bestaat voor het aannemen van een uitzondering hierop en oordeelt zij dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. 

Ondanks ongegrond beroep recht op schadevergoeding wegens overschrijden redelijke termijn (als bedoeld in art. 6 EVRM) 

In haar uitspraak van 18 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3846) veroordeelt de Afdeling  de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot het betalen van een schadevergoeding voor geleden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Appellant had verzocht om een schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”). De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188) dat de in dit artikel bedoelde redelijke termijn is overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, heeft voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarschriftprocedure inbegrepen, aldus de Afdeling. De Afdeling stelt vast dat de redelijke termijn in dit geval is gestart na ontvangst van het pro forma-bezwaarschrift en is geëindigd met de Afdelingsuitspraak waarin het beroep van appellant ongegrond is verklaard. Daarbij is de redelijke termijn volgens de Afdeling, over de gehele procedure bezien, met ruim 11 maanden overschreden. De Afdeling gaat daarop na aan wie de termijnoverschrijding moet worden toegerekend. De Afdeling stelt vast dat het betrokken bestuursorgaan binnen de redelijke behandelingsduur van zes maanden het besluit op bezwaar heeft genomen, maar de Afdeling pas na twee jaar en 8 maanden uitspraak heeft gedaan op het beroep. Daarmee is de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de Afdeling toe te rekenen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden (waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond) veroordeelt de Afdeling de Staat tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 aan appellant, als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade. 

Overtreding zorgplicht art. 13 Wet bodembescherming: waarschuwen in plaats van direct handhavend optreden onder voorwaarden toegestaan 

In de uitspraak van 18 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3839) over een handhavingsgeschil vanwege het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" bij de kunstgrasvelden van een voetbalvereniging oordeelt de Afdeling dat het college bij overtreding van de zorgplicht van art. 13 Wet bodembescherming (“Wbb”) in beginsel overeenkomstig redelijk te achten eigen handhavingsbeleid eerst mag waarschuwen voordat wordt overgegaan tot bestuursrechtelijk handhavend optreden. Het bestuursorgaan moet daarbij volgens de Afdeling wel alert blijven zijn handhavingsbeleid op de juiste wijze te blijven passen. 

De Afdeling overweegt allereerst dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal", zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de art. 6 tot en met 11 Wbb, waarop de zorgplicht van art. 13 Wbb van toepassing is. Omdat die mede is gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem, is de voetbalvereniging in zijn hoedanigheid van huurder, gebruiker en beheerder van de betrokken kunstgrasvelden in zoverre verplicht om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen. De Afdeling stelt vast dat het college terecht heeft geoordeeld dat de voetbalvereniging in dit geval niet voldoet aan deze preventieve zorgplicht van art. 13 Wbb: de vereniging heeft immers ten tijde van het bestreden besluit nagelaten om in het licht van het zogenoemde ‘zorgplichtdocument 2020’ – dat naar het oordeel van de Afdeling moet worden beschouwd als ‘stand der techniek’ conform de meest recente inzichten, gebaseerd op (bodem)onderzoeken, in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944) -  voldoende maatregelen te treffen om verontreiniging te voorkomen. 

In geschil is vervolgens of het college in reactie op die overtreding de voetbalvereniging conform het gemeentelijk handhavingsbeleid eerst mocht waarschuwen of gehouden was om direct handhavend op te treden. De Afdeling overweegt dat een bestuursorgaan, hoewel gehouden tot handhavend optreden bij het ontbreken van bijzondere omstandigheden om daarvan af te zien, zich in beginsel aan zijn eigen, in dat kader redelijk te achten, handhavingsbeleid dient te houden. Dit beleid kan inhouden dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel, voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt (vgl. de Afdelingsuitspraken van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, en 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2335).  De Afdeling constateert dat het college in dit geval zijn op de Landelijke Handhavingsstrategie gebaseerde handhavingsbeleid heeft willen toepassen. Met de waarschuwing heeft het college de voetbalvereniging de opdracht gegeven om, ter voldoening aan de preventieve zorgplicht van art. 13 Wbb en ter voorkoming van bestuursrechtelijk optreden, binnen een nader bepaalde termijn onder meer een plan van aanpak te overleggen, waarin staat hoe en wanneer de aanbevelingen uit het zorgplichtdocument 2020 worden opgevolgd dan wel andere maatregelen worden genomen die in het licht van de zorgplicht aantoonbaar effectief genoeg zijn. De Afdeling stelt vast dat de voetbalvereniging niet tijdig opvolging heeft gegeven aan de in de waarschuwingsbrief gegeven opdracht en dat het college de termijn in de waarschuwingsbrief nadien heeft verlengd. De Afdeling oordeelt dat een dergelijke verlenging, ongeacht de reden daarvoor, niet in overeenstemming is met de Landelijke Handhavingsstrategie (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1460). De Afdeling concludeert dat in het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek daarmee niet deugdelijk is gemotiveerd dat de gehanteerde Landelijke Handhavingsstrategie in dit geval op de juiste wijze is toegepast.

De Afdeling wijst ook op de repressieve zorgplicht van art. 13 Wbb die er, voor zover van toepassing, op is gericht om een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. De Afdeling stelt vast dat het college heeft afgezien van het uitvoeren van bodemonderzoek om een verontreiniging of aantasting van de bodem vanwege het gebruik van rubbergranulaat uit te sluiten, ondanks dat het zich in de stukken op het standpunt heeft gesteld dat de bodem op de locatie wegens schending van de preventieve zorgplicht verontreinigd of aangetast kan worden. De Afdeling concludeert dat het college daarmee niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden waar het gaat om de in het in artikel 13 van de Wbb opgenomen repressieve zorgplicht.

Let op bij fatale beslistermijnen, indien aanvrager niet kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg voldoende bereikbaar te zijn 

In een geschil over een geweigerde omgevingsvergunning voor de bouw van een garage/berging oordeelt de Afdeling in haar uitspraak van 18 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3781) dat appellant niet kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg voldoende bereikbaar te zijn, zodat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en een vergunning van rechtswege is ontstaan. Na ontvangst van de aanvraag heeft het college de beslistermijn met 6 weken verlengd. Het college stelt het verlengingsbesluit zowel per post als per e-mail te hebben verzonden aan appellant en de gemachtigde die namens appellant de aanvraag heeft ingediend. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het verlengingsbesluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt: het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verlengingsbesluit per post is verzonden en het verlengingsbesluit kon niet via e-mail bekend worden gemaakt, omdat appellant niet kenbaar heeft gemaakt via de elektronische weg bereikbaar te zijn. Daartoe overweegt de Afdeling dat uit art. 2:14, eerste lid, Awb volgt dat een bestuursorgaan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch kan verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. Het kenbaar maken in de zin van art. 2:14 Awb kan zowel impliciet als expliciet geschieden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:810). De Afdeling oordeelt dat appellant noch diens gemachtigde expliciet kenbaar hebben gemaakt langs elektronische weg voldoende bereikbaar te zijn. Evenmin kan volgens de Afdeling uit de gegeven omstandigheden worden afgeleid dat zij dit impliciet kenbaar hebben gemaakt. Voor dit oordeel acht de Afdeling relevant dat: (i) de aanvraag omgevingsvergunning per post is ingediend; (ii) de enkele omstandigheid dat de gemachtigde op het papieren aanvraagformulier onder ‘contactgegevens’ een e-mailadres heeft ingevuld, onvoldoende is om bereikbaarheid via de elektronische weg aan te nemen; (iii) het college uit de omstandigheid dat appellant een dag voor het nemen van het verlengingsbesluit onder vermelding van zijn telefoonnummer en e-mailadres een contactformulier heeft ingevuld niet mocht afleiden dat het verlengingsbesluit langs elektronische weg kon worden verzonden, aangezien appellant verplicht was zijn e-mailadres in te voeren op dat contactformulier en nergens op het formulier staat aangegeven dat door vermelding van het e-mailadres wordt ingestemd met verdere elektronische bereikbaarheid; (v) ook eerder e-mailverkeer in het kader van een andere procedure  onvoldoende is om impliciete instemming aan te nemen, omdat dit slechts een eenmalige mailwisseling in bovendien een ander kader betrof; en (vi) de e-mailcorrespondentie in deze aanvraagprocedure dateert van na het nemen van het verlengingsbesluit, zodat deze latere mailwisseling niet relevant is in het kader van de vraag of dat verlengingsbesluit tijdig en op de juiste wijze aan appellant is gezonden. De Afdeling concludeert dat het verlengingsbesluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt en daarmee, gelet op art. 3:40 Awb, niet in werking getreden. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.