Signaleringsblog week 42: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Planregels met dynamische verwijzing naar beleidsregel parkeernormen in strijd met Bro, voor zover deze zien op toekomstige, bij recht toegelaten gebruiksverandering

In de uitspraak van 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3769) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat planregels die bepalen dat in geval van een met dit plan overeenstemmende wijziging in de bedrijfsvoering moet worden voldaan aan de op dat moment door de gemeenteraad vastgestelde parkeernormen in strijd zijn met het Besluit ruimtelijke ordening (“Bro”). Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een door het college van burgemeester en wethouders (“college”) vastgesteld wijzigingsplan dat de vestiging van een verhuurbedrijf van mobiele staloplossingen voor de paardensector mogelijk maakt. In de planregels was onder meer een verbod opgenomen om gronden bouwwerken te (laten) gebruiken of in gebruik te geven als onvoldoende parkeergelegenheid voor auto’s zou worden gerealiseerd, waarbij in geval van het wijzigen van de bedrijfsvoering rekening moet worden gehouden met de op dat moment geldende parkeernormen. De Afdeling overweegt dat een bestemmingsplan ingevolge art. 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, Bro ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. De Afdeling oordeelt dat de planregels in dit geval in strijd met art. 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, Bro zijn vastgesteld, voor zover die zien op een toekomstige verandering in de bedrijfsvoering. Anders dan bij het oprichten van gebouwen, voor welke activiteit in beginsel een omgevingsvergunning dient te worden verleend, is het veranderen van het gebruik volgens de Afdeling niet afhankelijk van de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in dit wetsartikel (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1578). Het college had de uitleg van het begrip ‘onvoldoende parkeergelegenheid’ in de planregels dan ook niet afhankelijk mogen stellen van de bedoelde beleidsregel voor zover het gaat om een gebruikverandering.

Afdeling duidt verband tussen ‘relevante leegstand’ (art. 3.1.6, tweede lid, Bro) en relativiteitsvereiste (8:69a Awb)

In haar uitspraak van 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3780) oordeelt de Afdeling dat het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) in dit geval in de weg staat aan de inhoudelijke beoordeling van de tegen het vastgestelde bestemmingsplan gerichte beroepsgrond over (beweerdelijke) strijd met het vereiste van een zorgvuldig ruimtegebruik (als bedoeld in art. 3.1.6, tweede lid, Bro). Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het vastgestelde bestemmingsplan dat, kort gezegd, voorziet in de uitbreiding van een bestaand tuincentrum door het toevoegen van horeca en een binnenspeeltuin en het vergroten van de totale verkoopvloeroppervlakte. Appellante verzet zich als eigenaar van een op enkele kilometers afstand gelegen winkelcentrum, samen met enkele andere belangenbehartigers van ondernemers en bedrijven in de nabije omgeving, tegen de beoogde uitbreiding van het tuincentrum en stelt in dat verband onder meer dat het uitbreidingsplan leidt tot onaanvaardbare leegstandseffecten.

De Afdeling stelt vast dat uit de Nota van toelichting bij art. 3.1.6, tweede lid, Bro volgt dat - samengevat weergegeven - het wetsartikel beoogt om een zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. De Afdeling overweegt dat voor het oordeel dat sprake zal zijn van ‘relevante leegstand’ onvoldoende is dat de in een bestemmingsplan of omgevingsvergunning voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan volgens de Afdeling onder omstandigheden echter anders zijn, bijvoorbeeld indien (i) het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort (hetgeen de Afdeling niet licht aanneemt), of (ii) leegstand ontstaat als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand. De Afdeling overweegt ook dat het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb niet aan een inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met de rechtsnorm van art. 3.1.6, tweede lid, Awb in de weg staat, indien een concurrent die (vanwege zijn werkzaamheid in hetzelfde marktsegment of verzorgingsgebied) ook kwalificeert als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb feiten en omstandigheden naar voren brengt die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling zal kunnen leiden tot relevante leegstand. De Afdeling is van oordeel dat in het licht van het voorgaande in dit geval niet is gebleken van dergelijke feiten of omstandigheden, zodat de in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitseis een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van appellante over de gestelde strijd met art. 3.1.6, tweede lid, Bro in de weg staat.  

Uitleg planregel als bestemmingsplan noch het normale spraakgebruik uitkomst bieden: zwemactiviteiten in dit geval niet aan te merken als ‘extensief recreatief medegebruik’

In de uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RBAMS:2023:6152) oordeelt de Rechtbank Amsterdam in het kader van een handhavingsgeschil dat de zwemactiviteiten bij een specifieke recreatiesteiger in dit geval niet als extensief recreatief medegebruik kunnen worden aangemerkt en om die reden in strijd zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat zwemmen in dit geval een vorm van recreatief medegebruik van het water is en dat recreatief medegebruik binnen de bestemming ‘Water’ is toegestaan. De rechtbank overweegt dat het bestemmingsplan recreatief medegebruik evenwel begrenst tot extensief recreatief medegebruik. Partijen verschillen van mening over de vraag of het zwemmen zoals dat bij de steiger plaatsvindt als zodanig is aan te merken. Omdat het onherroepelijke bestemmingsplan noch de plantoelichting een definitie van het begrip ‘extensief recreatief medegebruik’ bevatten is volgens de rechtbank taalkundig niet duidelijk wat onder dit begrip moet worden verstaan, temeer nu het begrip in het normale spraakgebruik niet gangbaar is. Om te bepalen of de zwemactiviteiten in dit geval de grenzen wat nog als extensief recreatief medegebruik kan worden aangemerkt zijn overschreden, is naar het oordeel van de rechtbank het feitelijk gebruik van de ruimte van belang: het feitelijk beslag dat door het gebruik op de ruimte wordt gelegd is een belangrijk aanknopingspunt bij de vaststelling of sprake is van extensief medegebruik (vgl. de Afdelingsuitspraak van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1681). Het gaat hier om de combinatie van gebruik en oppervlakte. Bij een relatief groot oppervlakte, zoals een natuurgebied of park, en weinig gebruikers/recreanten die zich over dat gebied verspreiden, zoals wandelaars of fietsers, zal eerder sprake zijn van extensief medegebruik dan bij een kleinere oppervlakte en veel gebruikers/recreanten, aldus de rechtbank. Bij extensief recreatief medegebruik moet het volgens de rechtbank gaan om een medegebruik waarbij geen overwegende c.q. nauwelijks druk wordt uitgeoefend op de omgeving. Daarbij is niet doorslaggevend of sprake is van bedrijfsmatige activiteiten en of er bouwwerken staan die de activiteit ondersteunen (vgl. de Afdelingsuitspraken van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:264, en de hiervoor aangehaalde uitspraak 20 februari 2013). De rechtbank concludeert dat in dit geval geen sprake is van extensief recreatief medegebruik: het zwemmen concentreert zich op één bepaalde plek, namelijk in het water rondom de steiger, waarmee door één activiteit een groot feitelijk beslag wordt gelegd op het water en relatief veel mensen recreëren in een beperkt deel van het water. Naar het oordeel van de rechtbank had het college het verzoek om handhaving, gelet op de beginselplicht tot handhaven, om die reden niet zonder nadere motivering mogen afwijzen.

Ambtshalve aanvulling van rechtsgronden (8:69a, tweede lid, Awb): verplichting voor bestuursrechter

In twee recente uitspraken staat de verplichting van de bestuursrechter tot het ambtshalve aanvullen van rechtsgronden (als bedoeld in art. 8:69, tweede lid, Awb) centraal. In de uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:6842) oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechbank Zeeland-West-Brabant dat zij niet buiten de omvang van het geding treedt door in de beroepsfase van het geschil over de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatiewoning het bouwplan te toetsen aan een specifiek artikel van het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 8:69, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Op grond van het tweede lid vult de bestuursrechter de rechtsgronden aan. Hoewel de voorzieningenrechter onderkent dat de vraag of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan geen kwestie van openbare orde is, hetgeen een ambtshalve toetsing door de bestuursrechter in de weg staat, maakt de toets van het bouwplan aan het bestemmingsplan in dit geval deel uit van deze beroepsprocedure. De voorzieningenrechter constateert dat de verzoekers om voorlopige voorziening in het beroepschrift geen expliciete gronden aangevoerd die verband houden met de betreffende planregel, maar enkel tegen het met toepassing van de kruimelregeling afwijken van een andere planregel. Omdat zij in het aanvullende bezwaarschrift wel expliciet opkwamen tegen de betreffende planregel, vult de voorzieningenrechter de rechtsgronden aan door het bouwplan alsnog ambtshalve aan deze planregel te toetsen.

In de uitspraak van 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3756) oordeelt de Afdeling dat de rechtbank het eerst ter zitting ingenomen standpunt over de toepasselijkheid van art. 16 Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”) ten onrechte wegens strijd met een de goede procesorde buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens de Afdeling had de rechtbank deze rechtsgrond ingevolge art. 8:69a, tweede lid, Awb ambtshalve moeten aanvullen. Aanleiding was een geschil over het door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geweigerde rectificatieverzoek van appellant om in de gemeentelijke basisadministratie op te nemen dat hij niet langer gehuwd is en zijn geregistreerd partnerschap is ontbonden. In haar uitspraak oordeelde de rechtbank dat de rechtbank niet is gebleken dat appellant een verzoek om rectificatie als bedoeld in art. 16 AVG had ingediend, net zomin als dat is gebleken dat de staatssecretaris zijn besluit op dit artikel heeft gebaseerd. De Afdeling oordeelt dat art. 16 AVG rechtstreeks van toepassing is en, daargelaten de verplichting tot ambtshalve aanvulling van rechtsgronden, de uiteenzetting van appellant ter zitting bij de rechtbank over de AVG worden beschouwd als een nadere onderbouwing van de in het beroepschrift opgenomen beroepsgrond over de te wijzigen gegevens in de basisadministratie personen.

Ontbreken procesbesluit binnen beroepstermijn voor instellen (hoger) beroep kan buiten beroepstermijn worden hersteld

In haar uitspraak van 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3759) oordeelt de Afdeling dat het college, ondanks het ontbreken van een binnen de beroepstermijn genomen procesbesluit, rechtsgeldig hoger beroep heeft ingesteld. De Afdeling stelt vast dat een juridisch medewerker binnen de beroepstermijn namens het college hoger beroep heeft ingesteld, waarna het college buiten de beroepstermijn nadere stukken heeft ingediend. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3982), dat het ontbreken van een binnen de beroepstermijn genomen procesbesluit niet per definitie leidt tot niet-ontvankelijkverklaring van het ingestelde beroep. Van belang is volgens de Afdeling dat in de procedure komt vast te staan dat het bestuursorgaan instemt met het instellen van hoger beroep. Met het zelf ondertekenen van de nadere stukken is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval aan dat vereiste voldaan, nu hieruit blijkt dat het college instemt met het instellen van het hoger beroep.

Beperking permanent gebruik recreatiewoning niet onevenredig of in strijd met het in art. 8, eerste lid, EVRM neergelegde recht op privé- en familieleven

In dezelfde uitspraak van 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3759) oordeelt de Afdeling dat het niet onevenredig en evenmin in strijd met het in art. 8, eerste lid, Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”) neergelegde recht op eerbiediging van iemands privé- en gezinsleven is om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van een recreatiewoning door de partner van de houder van de persoonsgebonden gedoogbeschikking voor wie dit gebruik wel is toegestaan. In dit geval zijn beide appellanten sinds 2000 gezamenlijk eigenaar van de recreatiewoning. Na hun scheiding in 2005 heeft het college in 2007 aan de achterblijver een persoonsgebonden beschikking verleend. Sinds 2010 zijn beide appellanten weer samen en in 2019 bewonen zij de recreatiewoning beiden permanent. Het college heeft aan beiden een last onder dwangsom opgelegd met als doel om de permanente bewoning door de appellant zonder persoonsgebonden gedoogbeschikking te beëindigen. Appellanten wijzen in hoger beroep onder meer op de voor hen ingrijpende gevolgen: de consequentie van het handhavend optreden is dat het hen onmogelijk wordt gemaakt om in hun eigen woning een gemeenschappelijke huishouding te voeren, hetgeen zij in strijd achten met art. 8, eerste lid, EVRM. De Afdeling oordeelt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2014), dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beperking van het gebruik van de recreatiewoning niet onevenredig is. Voor zover deze beperking van het gebruik van het recreatieverblijf kan worden beschouwd als een inmenging in de rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, vindt die beperking van het toegestane gebruik zijn grondslag vindt in de Wet ruimtelijke ordening en de op grond van die wet vastgestelde bestemmingsplannen. Het verbod op de permanente bewoning van het recreatieverblijf is daarom bij wet voorzien en kan worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van het economisch welzijn van het land en de rechten en vrijheden van anderen, aldus de Afdeling. Omdat appellanten na het verlenen van de persoonsgebonden gedoogbeschikking niet zijn opgekomen tegen twee nadien vastgestelde bestemmingsplannen die eveneens niet voorzien in de mogelijkheid van inwoning en met handhaving een zwaarwegend belang is gediend, vormt de beperking van het gebruik van de recreatiewoning naar het oordeel van de Afdeling geen schending van het in art. 8, eerste, EVRM beschermde grondrecht.

Besluit tot vaststellen van projectplan op grond van Waterwet laat beoordelingsruimte aan het waterschap voor het meewegen van natuurbelangen

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3761) dat het dagelijks bestuur van het waterschap (“dagelijks bestuur”) op de juiste wijze de belangen van natuur en landschap heeft meegewogen bij haar besluit tot vaststellen van het projectplan dat, kort gezegd, is gericht op het voorkomen of beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. In hoger beroep komt een natuurvereniging op tegen dit besluit, omdat het plan niet leidt tot behoud en herstel van de natuurwaarden in het beekdal waarin de ingrepen zijn voorzien. De Afdeling overweegt dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat, gelet op de doelstellingen in art. 21, eerste lid, Waterwet, dat de vaststelling van een projectplan voor de aanleg of wijziging van waterstaatswerken primair is gericht op het voorkomen of beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste en dat daarbij ook met de andere in art. 2.1, eerste lid, Waterwet genoemde belangen rekening moet worden gehouden. Als het hoofddoel het toelaat, is er ruimte om de subdoelen van het projectplan na te streven, waaronder het verbeteren van de ecologische kwaliteit (in dit geval van de beek die door het beekdal loopt) en het verbeteren van de ecologische verbindingszone door de bebouwde kom. De Afdeling stelt vast dat het dagelijks bestuur in het projectplan kenbaar rekening heeft gehouden met de bescherming van de natuurwaarden in het projectgebied en daarover verantwoording afgelegd in het licht van de doelstellingen in art. 2.1, eerste lid, Waterwet. Dat de natuurvereniging voor wat betreft de natuurwaarden een andere situatie in het beekdal wenselijk acht, laat onverlet dat het projectplan uitvoering moet geven aan de doelstellingen van de Waterwet: het gaat daarbij primair om de bescherming van de dorpskern tegen de gevolgen van hoogwater. Omdat de beroepsgronden geen concrete aanknopingspunten bieden voor twijfel aan de juistheid van de wijze waarop het dagelijks bestuur de belangen van natuur en landschap in het licht van deze doelstellingen heeft meegewogen, laat de Afdeling het projectbesluit in stand.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.