Signaleringsblog week 41: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Burgemeester niet beroepsgerechtigd in procedure over invordering kostenverhaal vanwege uitgeoefende bestuursdwang

In haar uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3697) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat de burgemeester niet-ontvankelijk in diens ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in een geschil over het invorderen van bestuursdwangkosten vanwege het in beslag nemen en bewaren van een gevaarlijke hond. De Afdeling overweegt dat niet de burgemeester maar het college van burgmeester en wethouders (“college”) het bestreden besluit over de kosten van toegepaste bestuursdwang heeft genomen en dat de burgemeester geen partij was in het geding bij de rechtbank. De Afdeling oordeelt dat de burgemeester om die reden niet kan worden aangemerkt als het in art. 8:104, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) bedoelde bestuursorgaan en in zoverre aan deze bepaling geen beroepsrecht ontleent. De Afdeling oordeelt ook dat de burgemeester evenmin kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de art. 8:104, eerste lid, Awb en art. 1:2 Awb: uit haar uitspraak van 19 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:514) volgt dat ten tijde van de inbeslagname van de gevaarlijke hond niet de burgemeester maar het college bevoegd was om toepassing te geven van de spoedeisende bestuursdwang. Omdat die bevoegdheid pas na afloop van de hoger beroepstermijn en na het nemen van de besluiten over de invordering van de kosten van bestuursdwang is overgedragen aan de burgemeester, heeft die wijziging geen invloed op de beantwoording van de vraag of de burgemeester hoger beroep kon instellen. De Afdeling oordeelt verder dat het college het hoger beroep van de burgemeester in deze fase van de procedure niet kan overnemen: niet alleen heeft de burgemeester het hoger beroep niet mede namens het college ingesteld, ook het stelsel van art. 8.1 in samenhang gelezen met art. 6:7 Awb verzet zich tegen de wisseling van een partij na afloop van de beroepstermijn of in de loop van de instanties (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2132).   

Beweerdelijk geleden schade (mits tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt) als gevolg van geweigerde omgevingsvergunning voldoende voor aannemen procesbelang

In de uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3682) oordeelt de Afdeling dat de exploitant van een winkel wiens omgevingsvergunning werd geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan nog steeds procesbelang heeft bij het instellen van hoger beroep. De geweigerde omgevingsvergunning zag op de nieuwbouw van een winkelpand, ter vervanging van het door brand verwoeste voormalige winkelpand. Het college betoogde zowel in beroep als in hoger beroep dat het procesbelang van de exploitant was vervallen: niet alleen was de detailhandelsfunctie ter plaatse jaren geleden al wegbestemd en kon de exploitant zich wegens een onderbreking van de met het bestemmingsplan strijdige gebruik van bijna twee jaar zich niet beroepen op het overgangsrecht; de gemeente was inmiddels ook eigenaar geworden van de voor woningbouw bestemde locatie, had de huurovereenkomst met de exploitant ontbonden en was niet bereid om planologische medewerking te verlenen aan de realisatie van een winkel op het perceel. Daarmee was volgens het college sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering die in de weg staat aan het aannemen van procesbelang. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 22 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2282) overweegt de Afdeling dat belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer kan bestaan, indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van de betrokken bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is volgens de Afdeling vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. In dit geval acht de Afdeling aannemelijk dat de exploitant schade heeft geleden, nu zij door het besluit de winkel na de calamiteit niet heeft kunnen herbouwen en daardoor geen winkel op het perceel heeft kunnen exploiteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht procesbelang aangenomen en het beroep van de winkelexploitant terecht ontvankelijk geacht. De Afdeling overweegt dat de beoordeling van de vragen of de huurovereenkomst al dan niet is beëindigd en of er na de calamiteit een herbouwverplichting geldt kwesties zijn aan de civiele rechter behoren te worden voorgelegd en waarop de bestuursrechter in dit geval niet vooruit kan lopen. In zoverre buigt de Afdeling zich niet inhoudelijk over de standpunten die het college en de winkelexploitant daarover innemen.

Begunstigingstermijn niet tijdig opgeschort: invorderingsbevoegdheid verjaard

De voorzieningenrechter van de Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 29 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3631) dat  het college niet bevoegd was om over te gaan tot invorderen van verbeurde dwangsommen, nu de verjaringstermijn niet tijdig is gestuit. De voorzieningenrechter overweegt dat uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat het college de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom heeft opgeschort tot zes weken nadat op het beroep van appellant zou zijn beslist, hetgeen het college ook schriftelijk heeft bevestigd aan de toenmalige gemachtigde van appellant. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze gemachtigde daags na ommekomst van de verlengde begunstigingstermijn heeft verzocht om (verdere) verlenging van de begunstigingstermijn. Hoewel het college schriftelijk heeft ingestemd met dit verzoek, was hij op dat moment niet bevoegd om de begunstigingstermijn op te schorten: aangezien de begunstigingstermijn ten tijde van het verzoek al was verstreken, kon deze niet meer worden verlengd. Dit betekent volgens de rechtbank dat appellant na het verstrijken van de begunstigingstermijn het volledige dwangsombedrag heeft verbeurd. Op grond van art. 5:35 Awb, zoals dat destijds luidde, verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Omdat de verjaring niet is gestuit (als bedoeld in art. 4:105 en 4:106 Awb) of verlengd (als bedoeld in art. 4:111 Awb), was de bevoegdheid van het college om in te vorderen naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit al verjaard, zodat het college niet bevoegd was om dat besluit te nemen.

Beslistermijn art. 5:51, eerste lid, Awb (bestuurlijke boete) is geen fatale termijn, maar termijn van orde   

In haar uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3702) oordeelt de Afdeling dat de in art. 5:51, eerste lid, Awb opgenomen beslistermijn van dertien weken een termijn van orde is. Het wetsartikel bepaalt dat als van een overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening ervan een besluit neemt over het opleggen van een bestuurlijke boete. In dit geval had de minister voor Medische Zorg buiten de dertienwekentermijn een bestuurlijke boete opgelegd aan een apotheker die bepaalde Opiumwetrecepten niet op de voorgeschreven wijze had bewaard (een overtreding van de art. 3c, tweede lid, en 5, eerste lid, Opiumwetbesluit). De Afdeling verwerpt het verweer dat de minister niet langer bevoegd was tot het opleggen van de boete wegens overschrijding van de dertienwekentermijn. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 8 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:913) en de totstandkomingsgeschiedenis van art. 5:51 Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150), dat overschrijding van de beslistermijn niet tot gevolg heeft dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt. Als een onwenselijk lange tijd is verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport en de boetekennisgeving kan dit volgens de Afdeling in samenhang met andere factoren wel leiden tot matiging van de boete, maar dit doet niks af aan het bestaan van de boetebevoegdheid als zodanig.

Aan vervallen milieuvergunning noch aan uitblijven handhavend optreden kan de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat via het stellen van maatwerkvoorschriften begunstigend besluit wordt verkregen

De Afdeling oordeelt in de uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3704) dat appellante aan een in het verleden verleende omgevingsvergunning voor het uitvoeren van vrachtwagenbewegingen in de avondperiode noch aan het niet handhavend optreden tegen de voortzetting van die activiteiten na het vervallen van die vergunning het vertrouwen kan ontlenen dat deze activiteiten eveneens zouden worden toegestaan door middel van een ander besluit, zoals in dit geval via het stellen van een maatwerkvoorschrift. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de afwijzing van het verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften als bedoeld in art. 2.20, zesde lid, Activiteitenbesluit milieubeheer (“Activiteitenbesluit”) voor een aardappelgroothandel. De exploitant van het bedrijf had het college verzocht om bij maatwerkvoorschrift te bepalen dat zij maximaal twaalf dagen per jaar in de avondperiode de op grond van het Activiteitenbesluit geldende geluidgrenswaarde voor het maximale geluidsniveau mag overschrijden. Op die manier zou zij op twaalf avonden in het oogstseizoen tien vrachtwagenbewegingen mogen uitvoeren. In het (hoger) beroep gericht tegen de afwijzing van haar verzoek beroept de exploitant zich onder meer op het vertrouwensbeginsel: omdat het uitvoeren van vrachtwagenbewegingen in de avond- en nachtperiode eerder wel was vergund en het college nooit handhavend heeft opgetreden tegen het voortzetten van de transporten in de avond- en nachtperiode na het vervallen van de vergunning zou het college het vertrouwen hebben gewekt dat toestemming zou worden verleend om maximaal twaalf keer per jaar tien vrachtwagenbewegingen te laten plaatsvinden in de avondperiode. De Afdeling overweegt dat degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. De Afdeling oordeelt dat noch de omgevingsvergunning noch de omstandigheid dat de geluidvoorschriften na het als gevolg van een wijziging van het Activiteitenbesluit van rechtswege vervallen van de vergunning nog drie jaar als maatwerkvoorschrift golden, maken dat sprake is van een toezegging of gedraging van het college waaruit de exploitant kon afleiden dat het college later het door haar gewenste maatwerkvoorschrift zou vaststellen. Hetzelfde geldt voor het na het vervallen van de vergunning niet handhavend optreden tegen de voortzetting van de transporten in de avond en nacht: ook daarmee heeft het college niet het vertrouwen gewekt die activiteiten uitdrukkelijk toe te zullen staan door middel van een maatwerkvoorschrift, aldus de Afdeling.   

Afdeling doet negen uitspraken over natuurvergunningen voor veehouderijen: gevolgen voor kwetsbare natuur moeten alsnog eerst beter in beeld worden gebracht

Op 4 oktober 2023 heeft de Afdeling negen uitspraken gedaan over natuurvergunningen die het college van gedeputeerde staten (“GS”) heeft verleend voor de uitbreiding van evenzoveel veehouderijen. Het gaat in zeven van de negen zaken om de verlening van een vergunning voor emissiearme stallen.

In vier van deze zeven gevallen (ECLI:NL:RVS:2023:3692, ECLI:NL:RVS:2023:3693, ECLI:NL:RVS:2023:3687 en ECLI:NL:RVS:2023:3700) oordeelt de Afdeling, in het verlengde van haar uitspraken van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2557, ECLI:NL:RVS:2022:2624 en ECLI:NL:RVS:2022:2622), dat de bij de vergunningverlening gebruikte emissiefactoren uit de Regeling ammoniak en veehouderij voor twee typen emissiearme melkveestallen niet meer mogen worden gebruikt. Volgens de Afdeling blijkt uit wetenschappelijk onderzoek dat de stikstofuitstoot uit deze specifieke emissiearme stallen waarschijnlijk hoger is dan waarvan in de regelgeving wordt uitgegaan. De emissiefactoren die worden gebruikt om de stikstofuitstoot te berekenen, bieden naar het oordeel van de Afdeling te weinig zekerheid dat de natuur geen schade oploopt. Het verlenen van een natuurvergunning is daarom slechts mogelijk als uit een zogenoemde passende beoordeling blijkt dat de natuur geen schade oploopt, aldus de Afdeling. Dit oordeel trekt de Afdeling door naar een bepaald type emissiearme varkensstallen (ECLI:NL:RVS:2023:3699) en een bepaald type emissiearme pluimveestallen (ECLI:NL:RVS:2023:3695 en ECLI:NL:RVS:2023:3689).

In de andere drie uitspraken oordeelt de Afdeling over melkveehouderijen die hun vee ook weiden (ECLI:NL:RVS:2023:3694, ECLI:NL:RVS:2023:3691 en ECLI:NL:RVS:2023:3700). De Afdeling bevestigt in deze uitspraken hetgeen zij eerder in haar uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) oordeelde over de manier waarop in het licht van de Europese natuurbeschermingsregels intern kan worden gesaldeerd om te bepalen in hoeverre het weiden van koeien significante gevolgen heeft voor beschermde natuur.

Categoriale uitsluiting van studenten voor eenmalige energietoeslag niet in strijd met gelijkheidsbeginsel

In haar uitspraak van 2 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:9079) oordeelt de Rechtbank Rotterdam dat het college studenten categoriaal mocht uitsluiten van de eenmalige energietoeslag op grond van de Participatiewet (“Pw”) en de in dat verband door het college vastgestelde beleidsregels. Volgens de rechtbank heeft het college de ingediende aanvraag van appellante dan ook terecht afgewezen. Appellante is student en betoogt in beroep dat het college hiermee handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank stelt vast dat het college studenten die recht hebben op studiefinanciering niet tot de doelgroep van de energietoeslag rekent, omdat volgens het college – kort gezegd – niet op voorhand vaststaat dat deze groep als categorie in overwegende mate is getroffen door de stijging van de energierekening. Voor de uitgesloten groepen, waaronder de studenten, acht het college het verlenen van individuele bijzondere bijstand een beter instrument. De rechtbank constateert dat art. 35, vierde lid, Pw gemeenten de mogelijkheid biedt om bij wijze van categoriale bijzondere bijstand eenmalig een energietoeslag te verstrekken aan huishoudens met een laag inkomen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat gemeente beleidsvrijheid hebben bij de vormgeving daarvan en waarbij het kabinet adviseert om studenten uit te sluiten van de eenmalige energietoeslag. De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake moet zijn van rechtens gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Nu de energietoeslag is vormgegeven als categoriale bijzondere bijstand, dient volgens de rechtbank eerst te worden beoordeeld of sprake is van gelijke categorieën personen die ongelijk worden behandeld. Naar het oordeel van de rechtbank is van gelijke categorieën geen sprake: afgemeten aan de gemiddelde woonoppervlakte verschilt niet alleen de woonsituatie – en daarmee het energieverbruik – van studenten beduidend van de doelgroep lage inkomens in het algemeen; ook de energiekosten van studenten zijn gemiddeld genomen aanzienlijk minder gestegen dan de kosten van een gemiddeld eenpersoonshuishouden dat behoort tot de doelgroep lage inkomens in het algemeen. De rechtbank concludeert dat om die reden beide groepen niet vergelijkbaar zijn en de categoriale uitsluiting van studenten van het recht op de energietoeslag op zichzelf niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Desalniettemin kunnen in de groep studenten individuele situaties voorkomen die wél gelijk zijn aan niet-studenten, aldus de rechtbank, zodat het oog daarop ook beoordeeld moet worden of het college ook die studenten de categoriale uitsluiting van studenten mocht tegenwerpen. Daarvoor is volgens de rechtbank bepalend of die uitsluiting legitiem, doelmatig en proportioneel is. Naar het oordeel is dat hier het geval: de categoriale uitsluiting draagt bij aan het voorkomen van significante overcompensatie van de groep studenten (legitiem doel) en significant hogere uitvoeringskosten (doelmatig). Ook is het categoriale onderscheid volgens de rechtbank proportioneel, omdat studenten met een laag inkomen die geconfronteerd zijn met een (aanzienlijke) stijging van hun energiekosten, voor deze prijsstijging gecompenseerd worden door middel van individuele bijzondere bijstand.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.