Signaleringsblog week 40: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling beantwoordt prejudiciële vragen over vergoeding van fysieke mijnbouwschade (Tijdelijke wet Groningen): Instituut Mijnbouwschade Groningen heeft impliciete intrekkingsbevoegdheid en dient een aanvraag tot schadevergoeding ex nunc te beoordelen

In de uitspraak van 27 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3617) beantwoordt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) de prejudiciële vragen die de Rechtbank Noord-Nederland op 28 april 2023 op grond van art. 16 Tijdelijke wet Groningen (“TwG”) aan haar had voorgelegd. Directe aanleiding daarvoor is een geschil over de intrekking van een begunstigend besluit tot vergoeding van fysieke mijnbouwschade als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld (en waarover wij in een eerder blogbericht kort hebben bericht). In reactie op de gestelde vragen antwoordt de Afdeling onder meer dat, hoewel een expliciete grondslag daarvoor in de TwG ontbreekt, het Instituut voor Mijnbouwschade Groningen (IMG) bevoegd is om een onjuist besluit in te trekken als de aard van het besluit en de inhoud van de TwG zich daartegen niet verzetten. Die bevoegdheid tot intrekken mag volgens de Afdeling worden afgeleid uit de bevoegdheid om een begunstigend besluit te nemen. De intrekkingsbevoegdheid wordt in de opvatting van de Afdeling beperkt door algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. In de regel is intrekking van een voor de aanvrager begunstigend besluit toegestaan in het geval een aanvrager onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt, het besluit op een kenbare fout berust of het besluit berust op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen en de belanghebbende in die korte tijd niet iets heeft gedaan of nagelaten dat niet meer zonder nadeel kan worden hersteld. Het is aan de bestuursrechter om aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval te beoordelen of het IMG in een concreet geval van zijn impliciete intrekkingsbevoegdheid gebruik mocht maken.

Daarnaast oordeelt de Afdeling, vanwege het ontbreken van een wettelijk bepaald peilmoment voor de beoordeling van een aanvraag tot schadevergoeding in de TwG, dat het IMG het bij besluit vast te stellen recht op schadevergoeding in de regel dient te baseren op de feiten en omstandigheden zoals die zich voordoen ten tijde van het nemen van zijn besluit. Dit geldt niet alleen voor de omvang van de schadevergoeding, maar ook voor de vraag wie rechthebbende is op de schadevergoeding. Wanneer bezwaar wordt gemaakt tegen het besluit op de aanvraag, dan moet het Instituut aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich voordoen ten tijde van het nemen van deze beslissing op bezwaar beoordelen of recht op schadevergoeding jegens het Instituut bestaat, wat de omvang daarvan is en wie als de rechthebbende moet worden aangemerkt. 

Afdeling bepaalt redelijke termijn om alsnog te beslissen op zeer omvangrijk Woo-verzoek

In haar uitspraak van 22 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3583) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling met het onmiddellijk doen van uitspraak in de hoofdzaak dat Gedeputeerde Staten (“GS”) binnen een termijn van vijf maanden alsnog moeten beslissen op een op de Wet open overheid (“Woo”) gebaseerd verzoek om openbaarmaking van informatie over, kort gezegd,  het toezicht en de handhaving op het bedrijf Tata Steel IJmuiden B.V. in de periode van 2017 tot heden. De voorzieningenrechter overweegt dat de met een dwangsom versterkte termijn van twee weken die de rechtbank aan GS heeft gegeven om alsnog te beslissen op het Woo-verzoek niet reëel en niet redelijk is. De voorzieningenrechter acht, gelet hetgeen GS hierover ter zitting heeft verklaard, een termijn van vijf maanden (eveneens versterkt met een dwangsom) in dit geval passend voor het nemen van een beslissing over de openbaarmaking van 6500 documenten, waarbij rekening is gehouden met de inzet van extra menskracht en de aan Tata Steel te bieden mogelijkheid om als derde-belanghebbende haar zienswijze op het voorgenomen besluit naar voren te brengen.

Voorzieningenrechter twijfelt aan rechtmatigheid handhavend optreden tegen huisvesten werknemers met een tijdelijk arbeidscontract

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant schorst in haar uitspraak van 8 september 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:4565) het besluit tot opleggen van een last onder dwangsom voor het beweerdelijk in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van tijdelijke werknemers. De voorzieningenrechter betwijfelt of het college van burgemeester en wethouders (“college”) zich terecht op het standpunt stelt dat iemand met een tijdelijk arbeidscontract niet wordt beschouwd als een ‘huishouden’ in de zin van de planregels, ook al bewoont deze persoon een (huur- of koop)woning of zelfstandige wooneenheid. Omdat de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet om in het kader van zijn voorlopige beoordeling het bestemmingsplan uitgebreid exceptief te toetsen, wijst de voorzieningenrechter het college op eerdere Afdelingsrechtspraak over de verhouding tussen een bestemmingsplan en de huisvesting van arbeidsmigranten en over het anti-discriminatieverbod in de Dienstenrichtlijn en de toetsing aan evenredigheid in dit verband. De voorzieningenrechter schorst de last onder dwangsom en bepaalt dat de voorlopige voorziening vervalt twee weken na toezending van het controlerapport, waaruit blijkt dat aan een van de volgende voorwaarden niet is voldaan: (i) de bewoners moeten staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen (“BRP”); (ii) de wooneenheden moeten zijn verhuurd op basis van een huurcontract met een termijn van een jaar of langer; (iii) als meerdere mensen in een wooneenheid wonen, moeten ze wel een huishouden in de zin van de planregels vormen: er moet sprake zijn van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan.

Mededeling gedoogplicht ex art. 2.6, eerste lid, Wet natuurbescherming is appellabel besluit (in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb)

In de uitspraak van 24 november 2021 (ECLI:NL:RBNHO:2021:12936, gepubliceerd op 22 september 2023) oordeelt de Rechtbank Noord-Holland dat de mededeling van de minister van Infrastructuur en Waterstaat dat eiser op grond art. 2.6, derde lid, Wet natuurbescherming (“Wnb”) heeft te gedogen dat de provincie twee strekdammen op zijn perceel aanlegt en onderhoudt kwalificeert als een besluit in de zin van art. 1:3, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Een strekdam is een parallel langs de oever van een rivier of zeekust aangelegde dam, veelal om de kracht van golven te breken.

Achtergrond van de vraag naar het precieze rechtskarakter van deze mededeling is de door de minister aan de provincie verleende watervergunning voor het aanleggen van drie strekdammen, waarvan er twee op het perceel van eiser worden gerealiseerd. Dit besluit is na een doorlopen gerechtelijke procedure inmiddels onherroepelijk. Als noodzakelijke stap om te komen tot de aanleg van de vergunde strekdammen heeft de minister, nadat eiser in een eerder stadium zijn medewerking aan realisatie van beide strekdammen had geweigerd en evenmin bereid was hiervoor een opstalrecht te vestigen, gewezen op de gedoogplicht van art. 2.6., eerste lid, Wnb. Gelijktijdig met die mededeling heeft de minister erop gewezen dat de aanleg van de strekdammen onderdeel is van een groot natuurproject, gericht op het tegengaan van achteruitgang van de ecologische waarden van de Westerschelde. Eiser betwist in de voorliggende zaak, samengevat weergegeven, dat de aanleg van de strekdammen nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied en dat de minister, ook als dat wel het geval is, geen gedoogplicht mag opleggen.

Om hierover inhoudelijk te kunnen oordelen, moet de rechtbank allereerst de vraag beantwoorden of de mededeling dat eiser de aanleg van strekdammen moet gedogen een appellabel besluit is in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb. Daartoe overweegt de rechtbank dat de mededeling onlosmakelijk is verbonden met het (bestuurlijke rechts-)oordeel dat het aanleggen van de strekdammen in dit geval een handeling is als bedoeld in art. 2.6, eerste lid, Wnb. Omdat dit oordeel voor eiser rechtsgevolgen met zich meebrengt – eiser is ingevolgde art. 2.6, derde lid, Wnb immers gehouden de aanleg van strekdammen op zijn perceel te gedogen – ligt het volgens de rechtbank in de rede dat tegen de mededeling van de gedoogplicht rechtsbescherming openstaat. Hoewel betoogd zou kunnen worden dat uit art. 2.6, derde lid, Wnb rechtstreeks volgt dat eiser verplicht is om handelingen als bedoeld in het eerste lid te gedogen zonder dat daarvoor een besluit nodig is, leidt dit volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel.  

Voorzieningenrechter heeft aanzienlijke vrijheid om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak (‘kortsluiten’)

In de uitspraak van 27 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3611) oordeelt de voorzieningenrechter, onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1020), dat de voorzieningenrechter bij de toepassing van de bevoegdheid tot kortsluiten als bedoeld in art. 8:86, eerste lid, Awb aanzienlijke vrijheid toekomt. Daarbij wordt in beginsel uitgegaan van de juistheid van hetgeen door de griffier is vastgelegd in het proces-verbaal van de rechtbankzitting (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV1249). De voorzieningenrechter verwerpt om die reden in de voorliggende zaak de stelling van appellant dat de voorzieningenrechter in dit geval geen gebruik had mogen maken van haar bevoegdheid om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, omdat de rechtbankzitting op een door appellant opgegeven verhinderdatum heeft plaatsgevonden en tijdens die zitting geen correcte videoverbinding tot stand is gebracht: uit het proces-verbaal van de rechtbankzitting kan volgens de voorzieningenrechter niet worden afgeleid dat tijdens de zitting geen correcte videoverbinding tot stand is gekomen, dan wel dat appellant als gevolg van die verbinding onvoldoende haar standpunten naar voren heeft kunnen brengen.

Bewijslastverdeling overtreden last onder dwangsom: eiser heeft bewijsvermoeden van illegale bewoning niet voldoende weerlegd en verbeurt om die reden dwangsommen

In de uitspraak van 27 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3627) oordeelt de Afdeling dat appellante het bewijsvermoeden dat zij de illegale bewoning na afloop van de begunstigingstermijn niet heeft voortgezet onvoldoende heeft weerlegd. Het college was in dit geval overgegaan tot invordering van meerdere dwangsommen die appellante had verbeurd wegens onder meer het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van op het perceel aanwezige bebouwing. De last onder dwangsom was inmiddels onherroepelijk en appellante voerde in het kader van de invorderingsprocedure aan dat zij (i) daags na oplegging van de dwangsom een verklaring heeft ondertekend, waaruit blijkt dat zij is verhuisd naar een andere gemeente; en (ii) het college zich bij haar controlebezoek niet had mogen baseren op de inschrijving van appellante in de BRP op het litigieuze adres. De Afdeling gaat hier niet in mee en overweegt dat de inschrijving in de BRP volgens vaste Afdelingsrechtspraak een vermoeden oplevert dat iemand op dat adres woont, al kan dat vermoeden door betrokkene worden weerlegd. De Afdeling stelt ook vast dat het college ten tijde van de controle heeft geconstateerd dat de woning een bewoonde indruk maakte: zo waren in het gebouw huisraad, een hond en een keuken aanwezig en hingen er kleren in een inloopkast. Volgens de Afdeling heeft appellante met de enkele verwijzing naar de verkoopovereenkomst van de betrokken bebouwing onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij niet meer woonde op het perceel na afloop van de begunstigingstermijn: de leveringsdatum vond volgens die overeenkomst immers 10 maanden na het controlebezoek plaats en toont in zoverre niet aan dat appellante het met het bestemmingsplan strijdige gebruik voor afloop van de begunstigingstermijn - ruim 7 maanden éérder dan het controlebezoek - had beëindigd. De Afdeling oordeelt dat appellante aldus niet aan de hand van concrete, objectieve bewijsmiddelen heeft aangetoond dat het gebruik van het gebouw als woning voor afloop van de begunstigingstermijn was beëindigd en daarmee voormeld vermoeden niet voldoende heeft weerlegd, zodat het college en nadien de rechtbank zich - gelet op de constateringen ten tijde van de controle - terecht op het standpunt hebben gesteld dat de dwangsommen zijn verbeurd.

Actieve openbaarmaking Woo-besluiten: vooralsnog niet wettelijk verplicht, maar in geval van vaste bestuurspraktijk geldt wel verplichting tot anonimiseren  

In de uitspraak van 28 augustus 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:4421) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland in een geschil over de weigering om documenten op grond van de Wet open overheid openbaar te maken dat op het college geen wettelijke plicht rust om informatie actief openbaar te maken, maar – voor zover het college hier toch voor kiest – de openbaar te maken informatie toereikend dient te worden geanonimiseerd. 

De rechtbank overweegt dat art. 3.3, tweede lid, Woo weliswaar gaat over documenten die het bestuursorgaan uit eigen beweging openbaar maakt, waaronder ook Woo-verzoeken, de beslissingen op die verzoeken en de daarbij verstrekte informatie, maar dat dit artikel nog niet in werking is getreden en er, zolang als dit het geval is, op het bestuursorgaan geen actieve openbaarmakingsplicht rust. De rechtbank stelt vast dat, hoewel het college als vaste gedragslijn hanteert om afgeronde Woo-dossiers geanonimiseerd op de website te plaatsen, het bestreden besluit geen beslissing bevat over de actieve openbaarmaking van de Woo-stukken op de website. De rechtbank is daarom van oordeel dat de daartegen gerichte beroepsgronden buiten de omvang van het geding vallen. Omdat hierover wel met partijen op zitting is gesproken, overweegt de rechtbank dat in geval van actieve openbaarmaking het anonimiseren van de gevraagde bouwkundige onderzoeksrapporten (de bestuurlijke aangelegenheid waarop het Woo-verzoek ziet) onverenigbaar is met de bedoeling van de Woo. Dit geldt niet voor de noodzaak om ervoor te zorgen dat de rapportages niet tot de persoon van eiser zijn te herleiden, aldus de rechtbank. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.