Signaleringsblog week 38: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Inwerkingtreding Wet kwaliteitsborging voor het bouwen alsnog opgeschort voor verbouwactiviteiten (tot in elk geval 1 juli 2024)

Met de Kamerbrief van 11 september 2023 heeft demissionair minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (tevens minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) Hugo de Jonge aan de Kamer bericht de invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (“Wkb”) voor verbouwactiviteiten op te schorten. Dit betekent volgens de minister dat de Wkb per 1 januari 2024 in werking zal treden voor nieuwbouwactiviteiten en per 1 juli 2024 voor verbouwactiviteiten, mits te zijner tijd op basis van onafhankelijke toetsing duidelijk is dat er voldoende kwaliteitsborgers beschikbaar zijn en er geen andere signalen zijn die belemmerend werken voor de nieuwe beoogde inwerkingtredingsdatum. De minister motiveert zijn beslissing door erop te wijzen dat het, anders dan voor algehele opschorting van de wet (voor zowel nieuwbouw als verbouw), wetgevingstechnisch nog wél mogelijk is een knip aan te brengen tussen nieuwbouw- en verbouwactiviteiten. Gelet op de grote en urgente bouwopgave waarvoor het kabinet zich gesteld ziet, draagt een latere inwerkingtreding van de wet voor verbouwingen volgens de minister bij aan het belang van een ongestoorde voortgang in de bouwproductie en zorgt deze voor een ‘zachtere landing’ van het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. De knip tussen nieuwbouw- en verbouwactiviteiten zal worden verwerkt in het laatste inwerkingtredingsbesluit inzake de Omgevingswet dat dit najaar zal worden gepubliceerd. Als gevolg van het uitstel voor verbouwactiviteiten zullen gemeenten tot de datum van 1 juli 2024 vergunningplichtige verbouwactiviteiten nog in behandeling moeten blijven nemen.

Hoge Raad biedt duidelijkheid over aanvang verjaringstermijn besluitenaansprakelijkheid (de onrechtmatige onzelfstandige voorbereidingshandelingen daaronder begrepen)  

In het arrest van 8 september 2023 (ECLI:NL:HR:2023:1172) oordeelt de Hoge Raad dat de verjaringstermijn van een rechtsvordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend. Omdat een onzelfstandige voorbereidingshandeling deelt in de onrechtmatigheid van het daaropvolgende besluit heeft hetzelfde te gelden voor de verjaring van een rechtsvordering wegens een onrechtmatige onzelfstandige voorbereidingshandeling, zoals in dit geval het door het bestuursorgaan verstrekken van onjuiste inlichtingen voorafgaand aan een in eerste instantie geweigerde en nadien – na vernietiging van dit kennelijk onjuiste besluit -  (alsnog) verleende bouwvergunning voor de realisatie van een woning. De Hoge Raad overweegt dat dit rechtsoordeel bijdraagt aan het belang van rechtseenheid bij de toepassing van art. 3:310 lid 1 BW in gevallen waarin de bestuursrechter en de civiele rechter elk bevoegd kunnen zijn om te oordelen over (een gedeelte van) dezelfde schade.  

Koerswijziging Afdeling: gedoogverklaring voor coffeeshops alsnog gelijkgesteld met een besluit en daarmee zelfstandig appellabel

In haar uitspraak van 13 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3431) stelt de Afdeling haar rechtspraak over de appellabiliteit van gedoogverklaringen voor coffeeshops bij door de verlening, weigering en intrekking ervan voor de toepassing van de wettelijke regels over bezwaar en beroep voor zowel derden als de overtreder gelijk te stellen met een appellabel besluit. Aanleiding voor dit rechtsoordeel was de casus, waarin het door een coffeeshophouder ingestelde bezwaar en beroep tegen het wijzigen van de voor zijn coffeeshop voor onbepaalde tijd verleende gedoogverklaring in een tijdelijke gedoogverklaring niet-ontvankelijk werd verklaard. De coffeeshophouder bestreed dit oordeel vanuit de gedachte dat (i) het, gelet op onder meer het risico op strafvervolging, onevenredig bezwarend is om pas na afloop van de in de nieuwe gedoogverklaring opgenomen termijn van zes jaar via voortzetting van de handel in softdrugs een (appellabel) handhavingsbesluit uit te lokken, in het kader waarvan hij de aanpassing van de werkingsduur van de gedoogverklaring zou kunnen bestrijden; en (ii) het niet met een besluit gelijk stellen van de gedoogverklaring vanwege het veronderstelde ontbreken van rechtsgevolg niet goed valt te rijmen met de kwalificatie van de burgemeester van de gedoogverklaring als een ‘schaars recht’.

De Afdeling overweegt dat zij eerder bij uitspraak van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1356) heeft geoordeeld dat de gedoogbeslissing en de weigering of intrekking ervan, op een enkele uitzondering na, geen besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) en daarmee ook niet kunnen worden gelijkgesteld. Dientengevolge konden hiertegen geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend. De Afdeling geeft aan dat destijds voor deze lijn te hebben gekozen om meer duidelijkheid te scheppen in de tot die tijd bestaande complexiteit in de rechtspraak en om verdere juridisering van het gedogen te voorkomen. Uit de uitspraak volgde dat in plaats daarvan via verschillende wegen – zoals het uitlokken van of procederen over een appellabel (handhavings-)besluit – wel een oordeel van de bestuursrechter kon worden verkregen over het al dan niet handhavend optreden tegen de gedoogde overtreding, en dus het gedogen, door een bestuursorgaan.  

De Afdeling ziet nu in het ervaren tekort in rechtsbescherming aanleiding om haar rechtspraak over gedoogverklaringen voor coffeeshops bij te stellen. Voor coffeeshops geldt voortaan dat de gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs (inclusief de voorwaarden), de weigering van een gedoogverklaring en de intrekking ervan voor de toepassing van de wettelijke regels over bezwaar en beroep zowel voor derden als voor de overtreder met een besluit worden gelijkgesteld. Daartoe overweegt de Afdeling dat coffeeshops een bijzondere positie hebben vanwege de Aanwijzing Opiumwet, waarin het Openbaar Ministerie landelijk beleid heeft geformuleerd met voorwaarden (de zogenoemde AHOJGI-criteria) waaronder strafrechtelijke vervolging vanwege het handelen in strijd met de Opiumwet bij coffeeshops achterwege blijft. Aldus wordt volgens de Afdeling enerzijds vastgehouden aan het uitgangspunt dat het exploiteren van een coffeeshop illegaal is, terwijl anderzijds feitelijk wél van overheidswege regulering plaatsvindt die onder omstandigheden verkoop van softdrugs mogelijk maakt. Naar het oordeel van de Afdeling is het onder die omstandigheden onevenredig bezwarend om van een exploitant te verlangen dat hij voor beoordeling van de vraag of en onder welke voorwaarden zijn coffeeshop wordt gedoogd, is aangewezen op de voor hem risicovolle weg van het uitlokken van een handhavingsbesluit. Om de rechtsbescherming tegen gedoogbesluiten voor coffeeshops niet onnodig te compliceren, acht de Afdeling het niet wenselijk om voor de mogelijkheid van rechtsbescherming onderscheid te maken tussen de verschillende rechtzoekenden, zodat ook derden voortaan rechtstreeks rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen een gedoogverklaring.

Geldigheidsduur (impliciete) gedoogverklaring voor coffeeshop mag in belang van openbare orde en woon- en leefklimaat worden beperkt

In de uitspraak van 13 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3482) past de Afdeling haar nieuwe lijn over de appellabiliteit van gedoogverklaringen voor coffeeshops toe in een geschil over de looptijd van aan twee coffeeshops verleende  exploitatievergunningen met elk een looptijd van vijf jaar. De rechtbank had in beroep geoordeeld dat de burgemeester niet bevoegd was om de werkingsduur van beide vergunningen te beperken, aangezien met een op de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”) gebaseerde niet-schaarse exploitatievergunning enkel legale (horeca-) activiteiten kunnen worden vergund die ingevolge de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn in beginsel voor onbepaalde tijd behoren te worden verleend. Volgens de rechtbank kan met de exploitatievergunning niet (ook) de verkoop van softdrugs worden gereguleerd. Voor zover in de exploitatievergunningen ook impliciete gedoogverklaringen zouden zijn opgenomen, heeft de burgemeester de duur van die gedoogverklaringen niet afzonderlijk bepaald, aldus de rechtbank.

De Afdeling gaat niet mee in dit oordeel van de rechtbank en overweegt dat de burgmeester op grond van de APV bevoegd is de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk te weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Naar het oordeel van de Afdeling staat art. 3 Opiumwet niet in de weg aan de manier waarop de burgemeester deze bevoegdheid in een beleidsregel nader heeft ingevuld, waarbij hij op grond van overwegingen van openbare orde en woon- en leefklimaat rekening kan houden met de aard van het horecabedrijf, ook als dit een coffeeshop is. De Afdeling stelt vast dat beide exploitatievergunningen zijn verleend voor horecabedrijven, waarvan bekend is dat daarin softdrugs worden verkocht en dat deze verkoop wordt gedoogd, zonder dat de vergunningen de toestemming voor de verkoop van softdrugs inhouden (hetgeen de Afdeling verenigbaar acht met haar uitspraak van 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9684, Josemans). De beperking van de geldigheidsduur van beide exploitatievergunningen biedt de burgemeester een vast toetsingsmoment om te beoordelen of een vergunning opnieuw verleend zal worden, of dat - gelet op het belang van de openbare orde - een vergunningverlening niet langer wenselijk is. Naar het oordeel van de Afdeling wordt die beperking gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, is deze evenredig met die reden van algemeen belang en bovendien geschikt en evenwichtig om het nagestreefde doel te bereiken. Daarmee voldoet de beperking van de werkingsduur volgens de Afdeling aan art. 33, eerste lid, aanhef en onder c, Dienstenwet en mocht de burgemeester de exploitatievergunningen voor bepaalde tijd verlenen. Ook de maximering van het aantal coffeeshops - horecabedrijven waarin onder meer softdrugs worden verkocht - vormt naar het oordeel van de Afdeling een gerechtvaardigde beperking op grond van een dwingende reden van algemeen belang, namelijk het voorkomen een onaanvaardbare aantasting van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. Ook deze beperking acht de Afdeling evenredig met die reden van algemeen belang en geschikt en evenwichtig om het nagestreefde doel te bereiken, zodat deze beperking voldoet aan art. 33, eerste lid, aanhef en onder b, Dienstenwet.

De Afdeling oordeelt tot slot dat de burgemeester in dit geval tegelijk met de exploitatievergunningen impliciet gedoogverklaringen voor een coffeeshop heeft verstrekt. Doordat de gedoogverklaringen aan de exploitatievergunningen zijn verbonden, hebben deze volgens de Afdeling dezelfde geldigheidsduur als de beide exploitatievergunningen voor de horeca-inrichtingen waarin de verkoop van softdrugs wordt gedoogd.

Relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) staat in dit geval in de weg aan inhoudelijke behandeling beroepsgronden gericht tegen wijzigen status Natura 2000-gebieden

In haar uitspraak van 7 september 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:3751) oordeelt de Rechtbank Noord-Nederland dat de Habitatrichtlijn en de Wet natuurbescherming (“Wnb”) zien op het beschermen van de natuurwaarden en niet mede op bescherming van de belangen van particulieren of ondernemingen die daar niet nauw mee verweven zijn, zodat het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb in dit geval in de weg staat aan vernietiging van het besluit van de minister van Stikstof en Natuur tot wijzigen van de status van een groot aantal Natura 2000-gebieden. De rechtbank overweegt dat, ter voldoening aan de Habitatrichtlijn, in art. 2.1 Wnb de bevoegdheid van de minister is neergelegd om met een aanwijzingsbesluit de beschermde status van een Natura 2000-gebied vast te leggen en zo nodig te wijzigen. Van deze bevoegdheid heeft de minister in dit geval voor een aantal Natura 2000-gebieden gebruik gemaakt. De rechtbank constateert dat eiser, die in beroep is gekomen tegen het aanwijzingsbesluit, een melkveebedrijf exploiteert dat is gelegen op een afstand van 880 meter van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied en 1200 respectievelijk 8000 meter ten opzichte van twee andere Natura 2000-gebieden. De rechtbank stelt voorop dat de Afdelingsjurisprudentie met betrekking tot bedrijfseconomische belangen en gebiedsbescherming in relatie tot een door het bevoegd gezag verleende toestemming voor een project dat gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zoals weergegeven in haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706), ook relevant is voor de situatie waarin door de aanwijzing van natuurwaarden de status van een Natura 2000-gebied zelf wijzigt. Het valt volgens de rechtbank immers niet goed in te zien waarom een derde buiten (de nabijheid van) een Natura 2000-gebied bij een besluit dat ziet op een project dat nadelige gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben, zich niet kan beroepen op de bepalingen die zien op de bescherming van die natuurbelangen, terwijl diegene zich daar wel op zou kunnen beroepen indien de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied zelf worden gewijzigd. De rechtbank overweegt dat noch de bepalingen van de Habitatrichtlijn, de inhoud en doelstelling ervan noch de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie hierover erop wijst dat de richtlijn de strekking heeft rechten of belangen van particulieren of ondernemingen te beschermen. Het al dan niet tegenwerpen van het relativiteitsvereiste is naar het oordeel van de rechtbank ook niet in strijd met het Unierecht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1296). De rechtbank concludeert dat de belangen van een derde die zijn bedrijf buiten de nabijheid van een Natura 2000-gebied uitoefent, niet worden beschermd door de bepalingen van de Wnb zoals die moeten worden begrepen tegen de achtergrond van de Habitatrichtlijn.  Gelet op de afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied oordeelt de rechtbank dat het melkveebedrijf van eiser ruim buiten de begrenzing van de drie genoemde Natura 2000-gebieden is gelegen (en daarmee niet is gelegen in of in de nabijheid van de genoemde Natura 2000-gebieden). Omdat de rechtbank ook niet is gebleken dat de belangen van eiser op de een of andere manier zijn verweven met de natuurbelangen zoals die door de Wnb worden beschermd, strekt de door eiser ingeroepen norm van art.  2.1, zevende lid, Wnb kennelijk niet tot de bescherming van diens bedrijfsbelangen. De rechtbank concludeert dat de beroepsgronden van eiser, gelet op het relativiteitsvereiste, niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden en ziet af van een inhoudelijke bespreking daarvan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:900). 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.