Signaleringsblog week 37: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling houdt vast aan ‘evidentiecriterium’ bij exceptieve toetsing van bestemmingsplanregel met open norm en dynamische verwijzing naar beleidsregel

In haar uitspraak van 6 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3380) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat een planregel met een open norm en een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel exceptief behoort te worden getoetst aan de hand van het evidentiecriterium, ongeacht of de betreffende beleidsregel voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan waarin de planregel is opgenomen is bekendgemaakt of (in al dan niet gewijzigde vorm) pas daarna. Daarmee gaat de Afdeling slechts ten dele mee in de op 5 april 2023 genomen conclusie van staatsraad advocaat-generaal (“staatsraad A-G”) Nijmeijer (ECLI:NL:RVS:2023:1367).

De uitspraak draait om een geschil over een verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een woontoren van 73 meter met 183 woningen, 300 m2 detailhandel, 299 m2 maatschappelijke diensteverlening en een parkeergarage. Voor dit project was met een inmiddels onherroepelijk bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (als bedoeld in art. 2.4 Crisis- en herstelwet en art. 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet) al eerder de planologische basis gelegd. In hoger beroep stond onder meer de vraag centraal of de rechtbank terecht had geoordeeld dat een in dit bestemmingsplan opgenomen planregel –  inhoudende dat “hoogbouw zorgvuldig dient te worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid” –  onverbindend zou zijn wegens evidente strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Om antwoord te kunnen geven op die vraag, verzocht de voorzitter van de Afdeling aan staatsraad A-G Nijmeijer om, mede met het oog op de rechtsontwikkeling en de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet, in een conclusie als bedoeld in art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) in te gaan op de vraag hoe planregels met een open norm, zoals die kunnen voorkomen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte en in een toekomstig omgevingsplan, exceptief moeten worden getoetst.

De Afdeling overweegt dat art. 7c, zesde lid, Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet in het bestemmingsplan de mogelijkheid biedt om in een bestemmingsplan regels op te nemen, waarvan de uitleg afhankelijk wordt gesteld van bij het plan behorende beleidsregels. Zulke planregels worden ook wel open normen met een dynamische verwijzing naar beleidsregels genoemd: als de beleidsregels op een later moment worden gewijzigd, moet vanaf dat moment van die gewijzigde beleidsregels worden uitgegaan. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank bij de beoordeling van de verbindendheid van de betreffende planregel de jurisprudentielijn van de Afdeling, zoals die onder meer uiteen is gezet in de uitspraak van 14 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3339), heeft gevolgd. Deze jurisprudentie houdt in dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zo ver strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd bij de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan zelf. Als in een procedure over een vergunning wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet volgens die rechtspraak de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten wanneer die bestemmingsregeling evident in strijd is met een hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat die hogere regeling zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.

De Afdeling stelt vast dat de staatsraad A-G in zijn conclusie onder meer bepleit om de toepassing van het evidentiecriterium los te laten bij de exceptieve toetsing van een planregel met een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel, indien die beleidsregel pas ná vaststelling van het plan is bekendgemaakt of ná vaststelling van het plan is gewijzigd (een zogenoemde ‘posterieure beleidsregel’).  De omstandigheid dat een dergelijke beleidsregel niet is betrokken bij de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de planregel in een beroep tegen de vaststelling van het betreffende bestemmingsplanplan legitimeert volgens de staatsraad A-G om de formele rechtskracht van de planregel in dat geval minder zwaar te laten wegen en deze intensiever (meer dan oppervlakkig) te toetsen.

Hoewel de Afdeling de conclusie, voor zover in deze zaak van belang, op andere onderdelen onderschrijft, gaat zij op dit specifieke punt niet mee in dit pleidooi. Anders dan de staatsraad A-G ziet de Afdeling geen aanleiding het evidentiecriterium los te laten bij de exceptieve toetsing van een planregel, waarin wordt verwezen naar een beleidsregel die pas na de vaststelling van het plan is bekendgemaakt of daarna is gewijzigd. Een planregel die is vormgegeven als een open norm met een dynamische verwijzing naar een beleidsregel moet volgens de Afdeling op zichzelf worden beschouwd, juist omdat de beleidsregel waarnaar een planregel verwijst kan veranderen, zonder dat daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen openstaan en de planregel in zoverre geen uitputtende regeling is. De inhoud en in het verlengde daarvan de rechtmatigheid van een planregel kan om die reden niet afhangen van – of veranderen door – de wijze waarop daar in het beleid nadere invulling aan is of wordt gegeven. De toetsing van een planregel in een beroep tegen een bestemmingsplan, waarbij de Afdeling het in haar uitspraak van 27 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2388) geformuleerde toetsingskader hanteert, en de exceptieve toetsing van beleid bij een besluit waarin toepassing aan dat beleid is gegeven, staan volgens de Afdeling los van elkaar.

Met toepassing van het evidentiecriterium constateert de Afdeling dat uit de abstracte formulering van de hierboven bedoelde planregel (over de ‘zorgvuldige inpassing’ van nieuwe bebouwing in het plaatselijke ‘hoogbouwbeleid’) niet blijkt op welk facet of welke facetten van een goede ruimtelijke ordening de planregel ziet, zoals bijvoorbeeld bouwmassa, positionering en/of materiaalgebruik. Naar het oordeel van de Afdeling kan de keuze aan de hand van welke facetten van een goede ruimtelijke ordening invulling wordt gegeven aan de norm van een zorgvuldige inpassing niet volledig worden doorgeschoven naar beleid. Nu niet duidelijk is wat de planregel concreet beoogt te reguleren met de verwijzing naar het plaatselijke hoogbouwbeleid, oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat deze norm onvoldoende concreet en objectief is begrensd en dat de planregel daarom evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarmee biedt de planregel geen geldige grondslag om aan de hand van het hoogbouwbeleid te toetsen of een aanvraag om omgevingsvergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan.

Conclusie raadsheer advocaat-generaal Widdershoven: advies om meer ruimte te bieden voor verschoonbaarheid overschrijding termijn voor instellen bezwaar en beroep

Op 7 september 2023 verscheen, naar aanleiding van  de conclusie van raadsheer advocaat-generaal (“raadsheer A-G”) Widdershoven (ECLI:NL:CBB:2023:476) over de vraag of er reden is dat bezwareninstanties en rechters bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen in bepaalde gevallen een minder strikte koers gaan varen. De raadsheer A-G beantwoordt die vraag op verzoek van de voorzitter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) bevestigend.

Aanleiding voor het nemen van conclusie zijn vier zaken, waarin de betrokken ondernemingen buiten de wettelijke termijn opkwamen tegen een voor hen nadelig subsidiebesluit. In zijn conclusie doet de raadsheer A-G de volgende aanbevelingen:

• De bestuursrechter zou de ambtshalve toetsing van een termijnoverschrijding in de eigen instantie in de toekomst achterwege moeten laten en hieraan alleen gevolgen moeten willen verbinden als een andere partij daaromtrent een grond heeft aangevoerd;
• Bezwareninstanties en bestuursrechter zouden de mogelijkheid om binnen de bezwaren- of beroepstermijn pro forma (op nader aan te voeren gronden) bezwaar te maken of (hoger) beroep in te stellen in de wettelijk verplichte rechtsmiddelvoorlichting moeten vermelden;
• Bezwareninstanties en bestuursrechters zouden in tweepartijenverhoudingen tussen een bestuursorgaan en een individuele burger of een klein bedrijf art. 6:11 Awb ruimer moeten toepassen, waarbij: (i) een beperkte overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn van minder dan één week generiek verschoonbaar is; (ii) een beroep op verschoonbaarheid wegens beperkt doenvermogen als gevolg van ziekte en andere ernstige persoonlijke problematiek niet mag worden afgewezen, omdat de betrokkene niet direct een derde als gemachtigde heeft ingeschakeld of met de stelling dat het instellen van rechtsmiddel niet veel moeite kost, omdat volstaan kan worden met een summier of pro forma bezwaar- of beroepschrift; en (iii) niet alleen psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of diens naasten,  maar ook overbelasting of stress als gevolg van externe gebeurtenissen (zoals een aardbeving, watersnood of brand) reden kunnen zijn om verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding aan te nemen;
• Bezwareninstanties en bestuursrechters zouden ernstige ziekte van een professionele rechtshulpverlener of een andere deskundige adviseur die de burger vertegenwoordigt vaker als grond voor verschoonbaarheid moeten aanmerken. Dit geldt ook voor andere ingrijpende gebeurtenissen die zich op een laat moment in de procedure manifesteren en die zo’n gemachtigde betreffen;
• Belanghebbenden die geen rechtsmiddel hebben aangewend tegen een besluit, omdat zij met dat besluit niet bekend waren of konden zijn, zou op grond van art. 6:11 Awb alsnog een termijn van zes weken moeten worden gegund voor het maken van bezwaar of het instellen van beroep, nadat zij van het besluit hebben kunnen kennisnemen;
• Bestuursorganen zouden vaker gebruik kunnen maken van hun bevoegdheid om een onherroepelijk besluit te heroverwegen, ook als een daartegen gericht bezwaar of beroep wegens een niet-verschoonbare termijnoverschrijding te laat is ingediend.

Het CBb zal de conclusie betrekken bij het doen van uitspraak in de vier te berechten gevallen.

Ontheffing Wet natuurbescherming voor beschieten wolf in natuurgebied met paintballgeweer ter afwending van openbare veiligheidsrisico’s geschorst wegens zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek

In de tussenuitspraak van 1 september 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:4453) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat het besluit van Gedeputeerde Staten (“GS”) om ontheffing te verlenen van het in art. 3.5, tweede lid, Wet natuurbescherming (“Wnb”) opgenomen verbod tot het opzettelijk verstoren van de wolf niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Met de ontheffing geven GS toestemming aan een provinciaal handhavingsteam om met een paintballgeweer en bijbehorende paintballprojectielen te schieten op ten minste één wolf in het Nationale Park De Hoge Veluwe. Het gaat om een wolf die volgens GS afwijkend gedrag vertoont in de vorm van het ontbreken van schuwheid voor mensen. De bedoeling van het beschieten van deze wolf is dat de wolf als gevolg van de pijnprikkel een negatieve associatie met de mens opbouwt (in jargon: aversieve conditionering) en op die manier zijn natuurlijke schuwheid voor de mens terugkrijgt. De gedachte is dat die aanpak bijdraagt aan het voorkomen en reduceren van openbare veiligheidsrisico’s.

De rechtbank overweegt dat de wolf wordt genoemd in bijlage IV, onderdeel a, Habitatrichtlijn en in het kader van de Wnb dus een beschermde soort is. Hoewel de rechtbank GS volgt in de redenering dat het incidenteel verjagen of afschrikken van een aantal wolven in het gebied geen afbreuk zal doen aan de goede ontwikkeling van de wolf én om diezelfde reden geen afbreuk doet aan het streven naar een gunstige staat van instandhouding, oordeelt de rechtbank dat GS slechts in beperkte mate inzicht hebben verschaft in de waarnemingen van de wolf en het gedrag dat de wolf daarbij vertoont. Ook hebben GS naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderzocht of er andere bevredigende oplossingen zijn ter vermindering van het veronderstelde openbare veiligheidsrisico, waarbij de verbodsbepaling van de Wnb niet of in mindere mate wordt overtreden. De rechtbank overweegt dat het schieten met een paintballgeweer nog niet eerder ingezet als middel voor aversieve conditionering van wolven op de Veluwe. Omdat weinig bekend is over de effecten en de gevolgen van de inzet van dit middel, de wolf een beschermde status heeft en onvoldoende is onderbouwd dat op dit moment een wolf met probleemgedrag is gesignaleerd, laat de rechtbank de eerder door de voorzieningenrechter uitgesproken schorsing van de ontheffing vooralsnog in stand.

Afdeling verduidelijkt wettelijk kader opvragen aanvullende gegevens (art. 4:5, eerste lid, Awb) in geval van onvolledige aanvraag omgevingsvergunning

In haar uitspraak van 6 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3377) oordeelt de Afdeling dat uit art. 4:2, tweede lid, Awb volgt dat een bestuursorgaan naar aanleiding van een ingediende aanvraag om omgevingsvergunning per geval mag bezien welke gegevens en bescheiden voor de beoordeling van de aanvraag en de te nemen beslissing nodig zijn en van de aanvrager redelijkerwijs kunnen worden gevraagd. Hoewel degene die een aanvraag om een omgevingsvergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij de beslissing op die aanvraag (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2173), kan dit anders zijn als de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft, omdat zich dan de situatie kan voordoen dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt. Aangezien appellante in de voorliggende casus op het aanvraagformulier had ingevuld ‘toekomstig eigenaar’ te zijn, mocht het college zich om die reden op het standpunt stellen dat de verstrekte gegevens onvoldoende waren om de aanvraag te beoordelen. Ter bepaling of appellante als belanghebbende kon worden aangemerkt, heeft het college daarom terecht met toepassing van art. 4:5, eerste lid, Awb appellante in de gelegenheid gesteld de aanvraag aan te vullen met ofwel een schriftelijke verklaring van de huidige eigenaar, waaruit diens toestemming voor het aanvragen van de omgevingsvergunning bleek, ofwel een afschrift van de eigendomspapieren indien de verkoop van het perceel op dat moment al had plaatsgevonden.

In diezelfde uitspraak oordeelt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3150), dat een aanvraag om omgevingsvergunning pas is aangevuld (in de zin van art. 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, Awb) als alle door het bestuursorgaan op grond van art. 4:5, eerste lid, Awb gevraagde aanvullende gegevens zijn aangeleverd en eindigt de opschorting van de beslistermijn ook pas op dat moment. Dit laatste staat los volgens de Afdeling los van de vraag of het bestuursorgaan op basis van een inhoudelijke beoordeling van deze aanvullende gegevens ook over alle informatie beschikt om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. De situatie kan zich namelijk voordoen dat de aangeleverde gegevens nadere vragen oproepen en dat voor de beantwoording daarvan (opnieuw) aanvullende gegevens nodig zijn om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Het is in een dergelijke situatie aan het bestuursorgaan om zo nodig opnieuw toepassing te geven aan art. 4:5, eerste lid, Awb voor het vragen van nieuwe aanvullende gegevens. Dit laat onverlet dat wanneer alle gevraagde aanvullende gegevens zijn aangeleverd, de aanvraag moet worden geacht te zijn aangevuld in de zin van art. 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, Awb en dat daarmee de opschorting van de beslistermijn is geëindigd, aldus de Afdeling.

Belang omgevingsvergunning voor motorcrossterrein: geëigend juridisch instrument ter beslechting van een langlopend geschil

In de uitspraak van 1 september 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:4309) oordeelt de Rechtbank Oost-Brabant, onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:74, dat het college bij de toetsing aan art. 2.7 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) – waaruit volgt dat onlosmakelijk verbonden activiteiten in één keer moeten worden aangevraagd- kan volstaan met een eigen oordeel over de vraag of op voorhand duidelijk is dat geen natuurvergunning noodzakelijk is. In het kader van zijn besluit tot verlenen van een omgevingsvergunning voor de aspecten milieu, flora en fauna en gebiedsbescherming verleende omgevingsvergunning voor een motorcrossterrein (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, en 2.1, eerste lid, onder i, Wabo) heeft het college die zogeheten ‘voortoets’ evenwel niet op een goede manier uitgevoerd en is het besluit genomen in strijd met (onder meer) art. 2.7 Wabo. Omdat de rechtbank heeft vastgesteld dat vergunninghouder en omwonenden elkaar dicht zijn genaderd en de rechtbank ook van oordeel is dat een omgevingsvergunning met duidelijke, handhaafbare regels de beste manier is om het conflict tussen partijen te beëindigen, geeft de rechtbank met het oog op een finale beslechting van het geschil het college de opdracht om, met gebruikmaking van een aantal aanwijzingen, een verbeterd besluit te nemen. Onderdeel van deze aanwijzingen zijn het in een aan de omgevingsvergunning te verbinden voorschrift vastleggen van het maximale aantal trainingsuren, het aan de hand van een nieuwe quickscan onderzoeken in hoeverre het houden van wedstrijden binnen het broedseizoen toelaatbaar zijn, het bepalen en handhaafbaar vastleggen van het maximaal toegestane geluidniveau en het minimale aantal uit te voeren broncontroles en het in een voorschrift vastleggen van een actieve informatieplicht naar direct omwonenden.

EHRM tikt Belgische staat op vingers wegens het structureel niet uitvoeren van een rechterlijk bevel tot het bieden van onderdak aan een asielzoeker

In het arrest van 18 juli 2023 (49255/22, Camara t. België) veroordeelt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM”) de Belgische staat wegens schending van art. 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (“EVRM”), omdat het land niet alleen in dit specifieke geval, maar systematisch weigert adequaat gevolg te geven aan rechterlijke beslissingen die verplichten tot de opvang van verzoekers om internationale bescherming. Hoewel iemand die internationale bescherming vraagt in België hierop volgens de Belgische wet per direct aanspraak maakt en een nationale rechter in deze zaak de Belgische staat al in juli 2022 op straffe van een dwangsom had bevolen te voorzien in opvang in een opvangcentrum, hotel of andere voorziening, kreeg de betreffende asielzoeker pas in november 2022 een opvangplaats toegewezen. Het EHRM benadrukt dat deze specifieke zaak niet op zichzelf staat, maar een systemisch falen van de Belgische autoriteiten blootlegt om definitieve rechterlijke beslissingen over de opvang van verzoekers om internationale bescherming uit te voeren. Het EHRM wijst erop dat de Belgische autoriteiten op manifeste wijze weigeren gevolg te geven aan de tot bescherming van de menselijke waardigheid strekkende bevelen van de nationale rechter, waardoor zij zelf de kern van het door art. 6 EVRM beschermde recht op een eerlijk proces ondermijnen.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.