Signaleringsblog week 36: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Toepassing (correctie op) relativiteitvereiste (art. 8:69a Awb): beroepsgronden tegen omgevingsvergunning voor nieuwe supermarkt slagen niet

In de uitspraak van 30 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3312) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat de eigenaar van een woon- en winkelcomplex in de hoger beroepsprocedure over een verleende omgevingsvergunning niet met succes het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kan inroepen. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een winkelruimte, waarin een supermarkt zal worden gevestigd. De eigenaar van het nabijgelegen vastgoedcomplex betoogt dat ten onrechte geen natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) is aangevraagd en verleend, omdat niet kan worden uitgesloten dat de stikstofdepositie als gevolg van de bouw en het gebruik van de in het bouwplan voorziene supermarkt van invloed is op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Volgens de vastgoedeigenaar is het belang van natuurbehoud in dit geval nauw verweven met het belang van de verhuurbaarheid van diens vastgoed. De Afdeling overweegt dat uit art. 8:69a Awb volgt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel die of een algemeen rechtsbeginsel dat kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht blijkt volgens de Afdeling dat de wetgever met het wetsartikel de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. Naar het oordeel van de Afdeling staat het bedrijfseconomische belang van de verhuurbaarheid van het woon- en winkelcomplex in dit geval in een te verwijderd verband met het belang van de natuurbescherming om verwevenheid tussen deze belangen te kunnen aannemen: aangezien het perceel waarop het bouwplan is voorzien niet is gelegen in de betrokken Natura 2000-gebieden en deze gebieden ook geen deel uitmaken van de directe leefomgeving van de bewoners en huurders van het winkel- en wooncomplex, werkt het belang van de bewoners en huurders hooguit indirect door in het belang van de vastgoedeigenaar (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839). De bepalingen van de Wnb strekken om die reden kennelijk niet tot bescherming van de belangen van de vastgoedeigenaar.

Naar het oordeel van de Afdeling slaagt ook het beroep op het relativiteitsvereiste in het kader van diens beroep op het gelijkheidsbeginsel in verband met de in het Bouwbesluit 2012 opgenomen brandveiligheidsnormen niet. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732) een correctie op de toepassing van art. 8:69a Awb aanvaard. Die correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel is geschonden. Zo is in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3680), die de Afdeling volgens voormelde uitspraak deelt, vermeld dat voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel nodig is dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat in dit geval geen aanleiding om over te gaan tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste: anders dan voor het vergunde bouwplan voor de supermarkt, is het pand van de vastgoedeigenaar destijds (in 2005) niet getoetst aan het Bouwbesluit 2012 en is geen sprake van wettelijke voorschriften die voldoende vergelijkbaar zijn, zodat geen sprake is van gelijke gevallen.

Biomassacentrale Diemen: ten onrechte geen milieueffectrapport opgesteld, omdat niet kan worden uitgesloten dat te verbranden hout als afvalstof moet worden aangemerkt

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 30 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3328) in het kader van een omgevingsvergunningprocedure dat voor de op houtpellets gestookte biomassacentrale in Diemen ten onrechte geen milieueffectrapport (“MER”) is opgesteld.  Omdat Gedeputeerde Staten (“GS”) naar het oordeel van de Afdeling niet konden uitsluiten dat de houtresten en daarmee de houtpellets die worden verbrand als afvalstof moesten worden aangemerkt, hadden GS de biomassacentrale naar het oordeel van de Afdeling moeten kwalificeren als een mer-plichtige installatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Vanwege het ontbreken van een MER hadden GS de aangevraagde activiteit als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) – en vanwege de onlosmakelijke samenhang met ook de aangevraagde activiteiten onder art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder c Wabo – niet mogen verlenen, maar buiten behandeling moeten laten.

De Afdeling stelt vast dat GS met hun mer-beoordelingsbesluit hebben besloten dat voor de voorgenomen activiteit geen MER hoeft te worden opgesteld. De Afdeling constateert dat tussen partijen niet in geschil is dat de houtpellets geen gevaarlijke afvalstof zijn. Ook is niet in geschil dat de biomassacentrale een capaciteit van meer dan 100 ton per dag heeft. Wel in geschil is of de houtresten, en in het verlengde daarvan de houtpellets, een afvalstof zijn. Om dat te bepalen is het volgens de Afdeling van belang om te weten of degene van wie de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt, afkomstig zijn, zich daarvan wilde ontdoen. De intentie van die ‘houder’ is namelijk bepalend voor de vraag of die houtresten als afvalstof in de zin van de wet- en regelgeving over de milieueffectrapportage moeten worden aangemerkt.

Daarmee is volgens de Afdeling de inzet van het geschil het antwoord op de vraag of GS konden besluiten dat geen MER hoefde te worden opgesteld, omdat de biomassacentrale geen mer-plichtige installatie is, bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen zoals bedoeld in categorie 18.4 van onderdeel C, bijlage Besluit milieueffectrapportage (“Besluit mer”). Anders dan de rechtbank is de Afdeling, kort gezegd, van oordeel dat de enkele omstandigheid dat het verbranden van houtpellets valt onder de werkingssfeer van art. 2, eerste lid, aanhef en onder f, Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (“Kaderrichtlijn Afvalstoffen”) - het artikel dat ziet op de uitzonderingen op het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn afvalstoffen - niet betekent dat om die reden geen sprake is van afval (meer precies: afvalstoffen als bedoeld in bijlage I, onder punt 10, Mer-richtlijn) en daardoor evenmin van een mer-plichtige installatie.

De Afdeling overweegt dat het begrip ‘afvalstoffen’, zoals gedefinieerd in artikel 1.1, eerste lid Wet milieubeheer (“Wm”), materieel overeenkomt met het afvalstoffenbegrip uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen en moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) gevormde jurisprudentie. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU moet de vraag of sprake is van een afvalstof worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij is volgens die rechtspraak vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant (vgl. het arrest van 7 november 2022, Porr Bau, ECLI:EU:C:2022:885), waarbij in het bijzonder van belang is of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut (meer) heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821). De uitkomst van de beoordeling of de houtpellets een afvalstof zijn hangt af van alle omstandigheden van het geval. Hierbij is het gedrag en de intentie van de houder van de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt, in relatie tot de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" bepalend. Bij de beoordeling of de houtpellets wel of geen afvalstoffen zijn, is volgens de Afdeling daarom niet zozeer concrete informatie nodig over de herkomst van de houtpellets, maar is met name informatie over de herkomst van de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt en over de intentie van de houder of houders daarvan essentieel voor die beoordeling. Als niet kan worden uitgesloten dat die houders zich hebben willen ontdoen van die houtresten, dan moeten die houtresten als een afvalstof aangemerkt worden en geldt die kwalificatie in beginsel ook voor de houtpellets die daarvan gemaakt worden, tenzij door de verwerking van de houtresten tot houtpellets de ‘einde-afvalfase’ bereikt wordt. De Afdeling concludeert dat GS op basis van de beschikbare informatie niet heeft kunnen uitsluiten dat de te verbranden houtpellets als afval moeten worden gekwalificeerd, omdat de aanmeldnotitie en de vergunningaanvraag onvoldoende concrete informatie bevatten over en inzicht verschaffen in de herkomst van de houtresten en over de intentie van de houder of houders daarvan.

Tegen de achtergrond van de beoordeling of de biomassacentrale als een mer-plichtige installatie (in de zin van het Besluit mer) moet worden aangemerkt, betekent de enkele omstandigheid dat sprake is van schoon, onbehandeld hout in dit geval niet dat GS alleen daarom al kon uitsluiten dat die houtresten als een afvalstof moeten worden aangemerkt Ook leidt de omstandigheid dat de houtpellets aan bepaalde duurzaamheidseisen en NEN-normen voldoen er niet toe dat GS in het kader van de beoordeling of een milieueffectrapport moest worden opgesteld konden uitsluiten dat sprake is van een afvalstof: deze eisen en normen waarborgen volgens de Afdeling weliswaar in algemene zin onder meer de samenstelling en eigenschappen van de houtresten en de traceerbaarheid van de herkomst ervan, maar zeggen niets over de concrete herkomst van de houtresten en ook niets over wat de intentie van de houder van die houtresten was. Omdat daarover geen zekerheid is verkregen, hadden GS de houtresten als afvalstof moeten aanmerken (vgl. de Afdelingsuitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494). Dit betekent ook dat het college de houtpellets, waartoe die houtresten verwerkt worden, in beginsel als afvalstof had moeten aanmerken.

De Afdeling ziet geen grond om te oordelen dat GS de houtresten en de daarvan gemaakte houtpellets op basis van de beschikbaar gestelde informatie mochten kwalificeren als uit de bos- en houtsector afkomstige ‘bijproducten’ (in de zin van art. 5 Kaderrichtlijn afvalstoffen), zodat deze niet zijn aan te merken als afvalstof in de zin van art. 3, eerste lid, Kaderrichtlijn afvalstoffen en (dus) art. 1.1, eerste lid, Wm. Hetzelfde geldt voor het aanmerken van de houtresten als afvalstoffen die de zogeheten ‘einde afvalfase’ (als bedoeld in art. 6 Kaderrichtlijn afvalstoffen) hebben bereikt, waardoor deze vanwege de verwerking tot houtpellets niet langer als afvalstof kwalificeren.  

Omgevingsvergunning voor hobbymatig te gebruiken zendmast in tuin: zoektocht naar goede balans tussen vrijheid van meningsuiting en kwaliteit leefomgeving

Met haar tussenuitspraak van 17 augustus 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:4043) biedt de Rechtbank Oost-Brabant het college van burgemeester en wethouders (“college”) gelegenheid om in het kader van het geschil over het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van een zendmast in samenspraak met de vergunninghouder en betrokken omwonenden  te zoeken naar een goed evenwicht tussen het uitoefenen van het verdragsrechtelijk beschermde recht op vrijheid van meningsuiting enerzijds en het behouden van een goede leefomgeving anderzijds. Aanleiding voor het geschil is het op het perceel van vergunninghouder in strijd met het bestemmingsplan en op korte afstand van buurpercelen plaatsen en nadien vergunnen van een met antennes voorziene zendmast met een hoogte variërend van 8 meter (in ingeschoven stand) tot 21,5 meter (in uitgeschoven stand). De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 3 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:211), dat de redelijke eisen van welstand onder omstandigheden een gerechtvaardigde beperking vormen van de in art. 10 Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”) neergelegde vrijheid van meningsuiting. Verder overweegt de rechtbank dat bij de beantwoording van de vraag of een bouwwerk onevenredig bezwarend is voor omwonenden en daarmee afbreuk doet aan de rechten van anderen gewicht toekomt aan onder meer de vormgeving van het bouwwerk en de aard van de omgeving. Ook speelt evenredigheid een rol bij het gebruik van de discretionaire bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is plaatsing van de mast in ingetrokken toestand niet onevenredig naar omwonenden toe: de mast wordt dan deels aan het zicht onttrokken door bebouwing of beplanting en is daarmee passend binnen de omgeving. Dat is volgens de rechtbank anders voor een permanent uitgetrokken mast met een hoogte van 21,5 meter midden in een woonwijk: plaatsing van een duidelijk zichtbare de mast, die bovendien een felle schittering geeft, is dan wel onevenredig bezwarend voor omwonenden. De rechtbank oordeelt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de vergunde zendmast niet onevenredig is voor de omwonenden. 

Omdat vergunninghouder ter zitting heeft benadrukt de mast niet permanent tot een hoogte van 21,5 meter uit te trekken, maar slechts incidenteel in de avond- en nachtelijke uren via de mast in uitgetrokken toestand pleegt te zenden, lag het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van het college om in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de mast voor omwonenden ook te bezien of het echt noodzakelijk is om de mast permanent uit te trekken tot de maximale hoogte en het maximale gebruik van de mast door middel van aan de omgevingsvergunning te verbinden voorschriften te beperken. Deze voorschriften bieden enerzijds aan vergunninghouder de nodige flexibiliteit om uit te zenden op de gewenste tijdstippen en in de gewenste frequentie en beschermen anderzijds het behoud van een goede leefomgeving voor de omwonenden beschermen. Met het doen van een tussenuitspraak biedt de rechtbank het college nu gelegenheid om het besluit alsnog in de hiervoor vermelde zin te verbeteren.  

Heroverweging van rechtswege verleende omgevingsvergunning op grondslag van een bezwaarschrift kan leiden tot het alsnog weigeren ervan  

In de uitspraak van 24 maart 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:4093) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat het college een in eerste instantie van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het verplaatsen van een toegangspoort en een erfafscheiding en het bouwen van vier bouwwerken in bezwaar alsnog wegens strijd met het bestemmingsplan mocht weigeren. De rechtbank overweegt dat het college, anders dan appellant stelt, geen gebruik heeft gemaakt van de intrekkingsbevoegdheid van art. 2.33, eerste lid, aanhef en onder a, jo. 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en ook niet onbevoegd (want na afloop van de beslistermijn) op de aanvraag heeft beslist. Naar het oordeel van de rechtbank was het college verplicht om het besluit op grondslag van twee ingediende bezwaarschriften volledig te heroverwegen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3035). Omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en het college niet bereid was om hieraan alsnog haar planologische medewerking te verlenen, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning op goede gronden alsnog geweigerd.

Bij ‘organisatie werkzaam onder verantwoordelijkheid van bestuursorgaan’ ingediend Wob-verzoek: doorzendplicht, als bevoegdheid om op verzoek te beslissen ontbreekt

De Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 11 augustus 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:4184) dat Coöperatie ParkeerService U.A. (“ParkeerService”) noch diens directeur-bestuurder als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kwalificeert. Om die reden zijn beide volgens de rechtbank niet bevoegd om te beslissen op een op de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) gegrond informatieverzoek en acht de rechtbank zich onbevoegd om kennis te nemen van het tegen die beslissing gerichte beroep.

De rechtbank overweegt dat de als coöperatie opgerichte vereniging moet worden aangemerkt als privaatrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in art. 2:53 Burgerlijk Wetboek. Omdat geen sprake is van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon kan de organisatie niet worden beschouwd als een bestuursorgaan als bedoeld in art. 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, Awb. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit evenmin op de voet van art. 1:1, eerste lid, aanhef en onder b Awb: een wettelijk voorschrift dat aan (een orgaan van) ParkeerService enig openbaar gezag toekent - opgevat als de uitoefening van een eigen, door een wettelijk voorschrift verkregen, publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten - ontbreekt daarvoor (vgl. de Afdelingsuitspraken van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, en 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:392).

Om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is, werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, is volgens de rechtbank bepalend in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, de dienst of het bedrijf en/of in hoeverre de instelling, de dienst of het bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, de dienst of het bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, de dienst of het bedrijf gesloten overeenkomst (vgl. de Afdelingsuitspraken van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723, en 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2626). De rechtbank stelt vast dat het aandeel van de publiekrechtelijke werkzaamheden van ParkeerService voor de leden meer dan 80% bedraagt, waarbij deze werkzaamheden naar hun aard bestaan uit de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden – zoals de uitgifte van parkeerrechten (vergunningen, gehandicaptenparkeerkaart en afhandelen bezwaar) en naheffingsaanslagen - die de bij de organisatie aangesloten leden hebben op grond van de Gemeentewet en door de gemeenteraad vastgestelde verordeningen. Daarmee staat volgens de rechtbank voldoende vast dat de bestuursorganen die lid zijn van ParkeerService opdrachten of aanwijzingen kunnen geven, zodat ParkeerService voor deze werkzaamheden werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan. De rechtbank concludeert dat het bij ParkeerService ingediende informatieverzoek, om die reden onder de reikwijdte van de art. 3 Wob (en diens opvolger: art. 4, eerste lid, Woo). Bij het ontbreken van een toereikend mandaat had het verzoek doorgeleid moeten worden naar het verantwoordelijke bestuursorgaan dat (wel) bevoegd was op het verzoek te beslissen.

Documenten die op een niet voor een ieder toegankelijk website van een bestuursorgaan staan, vallen ook onder reikwijdte Wob

In de tussenuitspraak van 4 april 202 (ECLI:NL:RBMNE:2022:2017, gepubliceerd op 30 augustus 2023) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat de omstandigheid dat het op de Wob gebaseerde informatieverzoek ziet op documenten op een niet voor een ieder toegankelijke website niet betekent dat de documenten om die reden buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. De rechtbank stelt vast dat de betreffende website alleen toegankelijk is voor, kort gezegd, aan de advocatuur gelieerde partijen. Hoewel de daar geplaatste documenten niet voor eenieder openbaar zijn, had het bestuursorgaan moeten beoordelen of de documenten openbaar gemaakt konden worden of dat weigeringsgronden zich daartegen verzetten. Omdat verweerder dat niet gedaan heeft, bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek en komt het om die reden voor vernietiging in aanmerking.