Signaleringsblog week 35: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling duidt reikwijdte dubbele zorgplicht art. 13 Wbb: toepassing rubbergranulaat in kunstgrasvelden onder omstandigheden in strijd met repressieve zorgplicht

In twee uitspraken van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3224 en ECLI:NL:RVS:2023:3225) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van rubbergranulaat als zogeheten infill-materiaal bij het plegen van groot onderhoud aan de kunstgrasvelden van enkele voetbalclubs geen overtreding van art. 13 Wet bodembescherming (“Wbb”) vormt.

De Afdeling stelt in beide uitspraken aan de hand van vergelijkbare overwegingen vast dat de aanleg en het in stand houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als infill-materiaal, zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de art. 6 tot en met 11 Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van art. 13 Wbb van toepassing is en dat de eigenaar en/of beheerder van de locaties, in dit geval de gemeente, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven. De Afdeling stelt verder vast dat, nu niet in geschil is dat rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat, de gemeente ten tijde van belang wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als infill-materiaal op de kunstgrasvelden kan worden verontreinigd of aangetast.

De Afdeling overweegt dat art. 13 Wbb een dubbele zorgplicht bevat. Voor zover de zorgplicht is gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem, is de gemeente verplicht om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen. Volgens de Afdeling gaat deze preventieve zorgplicht niet zover, dat de gemeente niet langer gebruik mag maken van rubbergranulaat als infill-materiaal op de kunstgrasvelden. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 19 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2944) oordeelt de Afdeling dat aan de in art. 13 Wbb neergelegde preventieve zorgplicht is voldaan, indien ten tijde van de aanleg van de kunstgrasvelden het op dat moment geldende zogenoemde ‘zorgplichtdocument’ is nageleefd en (voor zover van toepassing) nadien het zorgplichtdocument uit 2020 wordt toegepast. De opeenvolgend in 2009, 2014, 2017 of 2020 verschenen zorgplichtdocumenten gelden volgens de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 19 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2944), als ‘stand der techniek’ conform de meest recente inzichten en gebaseerd op (bodem)onderzoeken in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. Bij het voldoen aan de zorgplichtdocumenten ontbreekt de noodzaak om de kunstgrasvelden en/of de drainagesystemen opnieuw aan te leggen, aldus de Afdeling. Onjuist is volgens de Afdeling de opvatting dat pas aan de preventieve zorgplicht van art. 13 Wbb is voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent wordt verwijderd. 

De zorgplicht van art. 13 Wbb is er ook op gericht om, voor zover daarvan sprake is, een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. De Afdeling stelt vast dat het college in de eerste zaak, ter voldoening aan deze repressieve zorgplicht, naar aanleiding van een verzoek om handhaving onderzoek heeft laten uitvoeren naar de milieuhygiënische kwaliteit van de (water)bodem onder en rond de betreffende kunstgrasvelden. De Afdeling stelt vast dat dit bodemonderzoek zich ten onrechte heeft beperkt tot de verontreiniging met zink: hoewel zink een goede gidsparameter is voor de verspreiding van verontreiniging uit het rubbergranulaat, uit het rubbergranulaat, sluit dit volgens de Afdeling niet uit dat naast zink ook andere stoffen uit het rubbergranulaat de bodem kunnen verontreinigen. Het college heeft daarom bij zijn beslissing op het verzoek om handhaving niet deugdelijk gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden in verband met de in art. 13 Wbb neergelegde repressieve zorgplicht. In de tweede zaak oordeelt de Afdeling dat het college uit de bevindingen van het uitgevoerde bodemonderzoek niet mocht concluderen dat geen sprake was van een overtreding van de repressieve zorgplicht van art. 13 Wbb: ook als de aangetroffen bodemvreemde stoffen niet kwalificeren als een ‘significante verontreiniging’ als gevolg van het toegepaste rubbergranulaat, rust op de gemeente de plicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd teneinde die verontreiniging of aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. 

Beroep op vertrouwensbeginsel: college betrekt opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen ten onrechte niet in belangenafweging over afwijking bestemmingsplan

De Afdeling oordeelt in haar tussenuitspraak van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3213) dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door in zijn besluit tot het in afwijking van het bestemmingsplan verlenen van een omgevingsvergunning voor de kamerverhuur aan zestien arbeidsmigranten in een voormalige middelbare school geen rekening te houden met het opgewekte vertrouwen dat de omgevingsvergunning alleen zou worden verleend bij voldoende draagvlak bij de buurtbewoners. De Afdeling overweegt dat het aan degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel is om aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, hetgeen het geval is als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. De Afdeling stelt vast dat de wethouder met ruimtelijke ordening in zijn portefeuille diverse keren, waaronder een enkele keer in aanwezigheid van de gemachtigde van appellant, zowel tegen bewoners als in de media heeft gezegd dat de omgevingsvergunning alleen zou worden verleend bij voldoende draagvlak. Uit dit samenstel van uitlatingen kon en mocht appellant redelijkerwijs afleiden dat de wethouder het standpunt van het college vertolkte en het college de omgevingsvergunning alleen zou verlenen als er sprake was van voldoende draagvlak. Gelet op de door honderd mensen ondertekende petitie gericht tegen de huisvesting van zestien arbeidsmigranten en het aantal van vierenzeventig bezwaren gericht tegen de omgevingsvergunning kan volgens de Afdeling niet worden gezegd dat er zonder meer sprake was van voldoende draagvlak. De Afdeling constateert dat het college daarmee in afwijking van het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gehandeld door de omgevingsvergunning te verlenen, terwijl onvoldoende is gebleken van voldoende draagvlak. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent evenwel niet dat daaraan altijd moet worden voldaan: andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen, aldus de Afdeling. Door de toezegging niet te betrekken in zijn belangenafweging heeft het college gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

Beslissing Provinciale Staten om natuurbeheerbeleid niet te herzien is geen appellabel besluit dat kan worden getoetst aan het Verdrag van Aarhus

In de uitspraak van 16 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3146) oordeelt de Afdeling dat de beslissing van Provinciale Staten (“PS”) om geen anticonceptie bij grote grazers toe te dienen en om het Beleidskader beheer Oostvaardersplassen daarmee niet aan te passen niet is gericht op rechtsgevolg en daarmee geen appellabel besluit is in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). De beslissing, die is genomen naar aanleiding van het bespreken van een onderzoeksrapport tijdens een vergadering van PS, kan naar het oordeel van de Afdeling evenmin worden beschouwd als een besluit 

om af te zien van handhavend optreden dan wel het intrekken van de eerder verleende ontheffing voor afschot. De beslissing van PS is volgens de Afdeling immers geen reactie op een verzoek tot handhaving tegen een illegale situatie of tot intrekken van een bestaande ontheffing (waartoe, zo overweegt de Afdeling, bovendien niet PS maar Gedeputeerde Staten bevoegd zou zijn te beslissen). Omdat de beslissing van PS geen besluit is in de zin van art. 1:3 Awb, staat geen bezwaarmogelijkheid tegen dit besluit open. Om diezelfde reden is de Afdeling niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep van appellant op art. 3 en 7 Verdrag van Aarhus, zodat de Afdeling geen prejudiciële vragen kan stellen over het standpunt van appellante dat haar op grond van deze artikelen inspraak had moeten worden geboden voorafgaand aan het nemen van de beslissing.

Afdeling schept duidelijkheid over beslistermijnen hersteloperatie toeslagenaffaire: voor aanpak structurele uitvoeringsproblemen Belastingdienst is wetgever aan zet

In haar uitspraak van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3209) oordeelt de Afdeling over de door de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst aan te houden beslistermijnen na een gegrond verklaard beroep tegen het niet tijdig beslissen (op aanvraag of in bezwaar) op een verzoek om (aanvullende) compensatie als bedoeld in art. 2.1 Wet hersteloperatie toeslagen. Deze beslistermijnen bedragen, kort gezegd, twaalf weken na de datum van het verweerschrift of zes weken na de uitspraak. 

Eerder signaleerden wij de uitspraken van de Rechtbank Midden-Nederland en de Rechtbank Rotterdam die in dit verband uiteenlopende beslistermijnen hadden bepaald. De Afdeling raadt de rechtbanken nu aan om uit oogpunt van rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid in toekomstig vergelijkbare zaken dezelfde termijnen te hanteren als de Afdeling nu bepaalt. De Afdeling deelt de analyse van de Rechtbank Midden-Nederland dat de wetgever bewust onrealistische beslistermijnen in de Wet hersteloperatie toeslagen heeft opgenomen. Ook onderkent de Afdeling dat dit leidt tot uitvoeringsproblemen bij de hersteloperatie naar aanleiding van de toeslagenaffaire, waarbij het structureel overschrijden van de beslistermijn leidt tot vele beroepen wegens niet tijdig beslissen. Het is volgens de Afdeling echter niet de taak van de bestuursrechter, maar van de wetgever om een structurele, collectieve oplossing voor die problemen te bieden. De taak van de bestuursrechter is erin gelegen rechtsbescherming te bieden aan burgers die in beroep zijn gekomen tegen aan hen gerichte besluiten op basis van de geldende wetgeving. Het bieden van een structurele oplossing voor de gesignaleerde problemen gaat de taak van de bestuursrechter te buiten, aldus de Afdeling.

Autoriteit Persoonsgegevens niet bevoegd om oordeel te geven over het door de Afdeling aan journalisten bieden van inzage in processtukken

In de uitspraak van 9 juni 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:3537) oordeelt de Rechtbank Gelderland dat de Autoriteit Persoonsgegevens (“AP”) niet bevoegd is te oordelen over de vraag of het geven van inzage in processtukken door de Afdeling aan journalisten in overeenstemming is met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”). In het kader van gestelde 

prejudiciële vragen heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) bevestigd dat het geven van inzage in processtukken aan journalisten onder de rechterlijke taak van de Afdeling valt. Volgens het HvJ EU moet art. 55, derde lid, AVG aldus worden uitgelegd dat het tot de uitoefening door een gerecht van zijn ‘rechterlijke taken’ in de zin van deze bepaling behoort om uit een gerechtelijke procedure afkomstige stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen tijdelijk ter beschikking te stellen aan journalisten om hen in staat te stellen beter verslag te doen van het verloop van die procedure. Het verstrekken van processtukken met daarin opgenomen persoonsgegevens aan journalisten is volgens de rechtbank weliswaar aan te merken als een ‘gegevensverwerking’ (als bedoeld in art. 4, onderdeel 2, AVG); omdat deze gegevensverwerking behoort tot de uitoefening van de rechterlijke taak van een gerecht heeft de toezichthoudend autoriteit op grond van art. 55, derde lid, AVG echter geen bevoegdheid om daarop toe te zien. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AP zich om die reden terecht onbevoegd geacht om het daartegen gerichte handhavingsverzoek van eiser in behandeling te nemen.

Inzageverzoek AVG: bij ontbreken zakelijke telefoons en regels over zakelijk berichtenverkeer moeten ook met privételefoons verstuurde zakelijke berichten in zoekslag worden betrokken 

In twee tussenuitspraken van 17 juli 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:7182 en ECLI:NL:RBROT:2023:7183)) oordeelt de Rechtbank Rotterdam dat verweerder in zijn reactie op het op art. 15 AVG gegronde inzageverzoek ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij geen verwerkingsverantwoordelijk is voor de met de privételefoons van twee bestuurders van het Huis van Klokkenluiders verstuurde zakelijke Whatsapp en sms-berichten. De rechtbank stelt vast dat in de periode waarop het inzageverzoek betrekking heeft de bestuurders niet beschikten over een zakelijke telefoon. De rechtbank overweegt dat verweerder de mogelijkheid heeft opengehouden dat met privételefoons zakelijke berichten worden verstuurd door in die situatie niet te reguleren op welke manier zakelijke communicatie mag plaatsvinden. Dat de normale gang van zaken is dat binnen het Huis via zakelijke e-mail of mondeling wordt gecommuniceerd maakt dit niet anders, temeer nu aannemelijk is gemaakt dat in elk geval de voorzitter diverse malen voor zakelijke communicatie gebruik heeft gemaakt van een privételefoon. De rechtbank oordeelt dat verweerder onder deze omstandigheden moet worden aangemerkt als verwerkingsverantwoordelijke voor zakelijke berichten die door de bestuursleden met privételefoons zijn verstuurd, zodat verweerder deze berichten ook in zijn zoekslag had moeten meenemen.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.