Signaleringsblog week 32-34: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling laat rechtsgevolgen inpassingsplan en omgevingsvergunningen voor Porthos-project in stand: weliswaar geldt niet de partiële bouwvrijstelling maar ecologisch onderzoek biedt een voldoende basis

Met haar einduitspraak van 16 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3129) laat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) de rechtsgevolgen van de besluiten tot vaststelling van het inpassingsplan en tot verlening van de omgevingsvergunningen voor het zogeheten ‘Porthos-project’ in stand. Dit project heeft als doel om CO2 van de industrie in het Rotterdamse havengebied op te slaan in lege gasvelden onder de Noordzee. Hiervoor moet een CO2-transportleiding worden aangelegd vanaf het Rotterdamse havengebied naar deze lege gasvelden. Ook is het onder meer nodig om een compressorstation te bouwen en om een bestaand platform in de Noordzee te veranderen in een platform voor de opslag van CO2. Het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen zien op de planologische inpassing en uitvoering daarvan.

De Afdeling oordeelt dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de besluiten weliswaar ten onrechte hebben gebaseerd op (de generieke beoordeling die ten grondslag is gelegd aan) de zogenoemde partiële bouwvrijstelling van art. 2.9a Wet natuurbescherming (“Wnb”) en art. 2.5 Besluit natuurbescherming (“Bnb”), maar aan de hand van ecologisch onderzoek toereikend hebben onderbouwd dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de berekende toename van de stikstofdepositie in de bouw- en gebruiksfase van het Porthos-project  significante gevolgen zal hebben voor de acht omliggende stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Om die reden kan een passende beoordeling op basis van de Wnb achterwege blijven en is voor de vergunde activiteiten geen natuurvergunning nodig.

Eerder had de Afdeling in een tussenuitspraak (van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159) overwogen dat het inpassingsplan voorziet in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling en daarom als een ‘plan’ als bedoeld in art. 2.7, eerste lid, Wnb moet worden aangemerkt. Een dergelijk plan moet volgens de Afdeling in beginsel passend worden beoordeeld, indien dat plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. In diezelfde tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de verleende omgevingsvergunningen betrekking hebben op een ‘project’ in de zin van art. 2.7, tweede lid, Wnb, waarvoor een vergunningplicht geldt als dat project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Ook kwam de Afdeling in de tussenuitspraak tot het oordeel dat de in de Wnb en Bnb opgenomen bouwvrijstelling onvoldoende basis vormt om te concluderen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het Porthos-project geen significante gevolgen zal hebben voor Natura 2000-gebieden. Om dit laatste vast te stellen dient ecologisch onderzoek te worden uitgevoerd. Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied (dat zijn natuurwaarden waarvoor de kritische depositiewaarden (“KDW”) worden overschreden), moeten de gevolgen van die toename vóór de vaststelling van het plan worden onderzocht. Als uit deze voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, moet aan de hand van een passende beoordeling inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied zal aantasten.

Na toepassing van de bestuurlijke lus is vervolgens in de zaak van 16 augustus 2023 tussen partijen onder meer in geschil of (i) het überhaupt mogelijk is om op grond van objectieve gegevens uit te sluiten dat een project significante gevolgen kan hebben, als een plan of project leidt tot een toename van stikstofdepositie op natuurwaarden in Natura 2000-gebieden waarvoor al jarenlang de KDW worden overschreden, en (ii) de ministers in dit geval konden volstaan met een voortoets (zonder een op basis daarvan op te stellen passende beoordeling).

De Afdeling beantwoordt de eerste vraag bevestigend. Volgens de Afdeling betekent de enkele toename van de stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden nog niet dat niet kan worden volstaan met een voortoets en een passende beoordeling zonder meer noodzakelijk is (vgl. de Afdelingsuitspraken van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1214, en 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3093). Bij een overschrijding van de KDW staat namelijk niet al bij voorbaat of steeds vast dat significante gevolgen kunnen optreden. Of een plan of project significante gevolgen kan hebben voor de KDW moet immers per plan of project worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied en in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betrokken Natura 2000-gebied (vgl. het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17, (PAS-uitspraak), ECLI:EU:C:2018:882).

Voor wat betreft de vraag of het uitgevoerde ecologische onderzoek als een voortoets of als een passende beoordeling moet worden aangemerkt, stelt de Afdeling voorop dat de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) daarvoor beslissend is (vgl. de Afdelingsuitspraken van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, en 6 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1297). Bij een voortoets is het relevante criterium of significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de ministers in dit geval aan de bestreden besluiten een voortoets ten grondslag gelegd, waaruit genoegzaam blijkt dat significante effecten op Natura 2000-gebieden als gevolg van de aanleg van het Porthos-project op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten. De Afdeling concludeert dat de ministers zich daarom terecht op het standpunt hebben gesteld dat voor het inpassingsplan geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt en dat de aanvragen voor de omgevingsvergunningen geen betrekking hebben op een project waarvoor een vergunning als bedoeld in art. 2.7, tweede lid, Wnb nodig is.

Bouwplan voor de realisatie van negen eengezinswoningen heeft naar zijn aard geen tijdelijk karakter (in de zin van art. 4, onderdeel 11, bijlage II Bor)

De Rechtbank Noord-Holland oordeelt in haar tussenuitspraak van 9 augustus 2023 (ECLI:NL:RBNHO:2023:7652) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) met het in afwijking van het bestemmingsplan tijdelijk, voor de duur van maximaal 10 jaar, verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van 9 eengezinswoningen ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de kruimelregeling van art. 4, onderdeel 11, bijlage II Besluit omgevingsrecht (“Bor”). De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak alleen van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt als feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd; daarbij is niet van belang of het aannemelijk is dat de vergunde activiteit ook daadwerkelijk na 10 jaar zal worden beëindigd (vgl. de Afdelingsuitspraken van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3276, en 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1112). De rechtbank overweegt dat het vergunde bouwplan voorziet in omvangrijke nieuwbouw van woningen die niet relatief eenvoudig verplaatsbaar zijn en qua constructie juist bedoeld zijn om aanzienlijk langer dan 10 jaar ter plaatse te blijven. De nieuwbouw heeft daarmee volgens de rechtbank naar zijn aard geen tijdelijk karakter als bedoeld in art. 4, onderdeel 11, bijlage II Bor: het is niet voorstelbaar dat de woningen na 10 jaar zonder onomkeerbare gevolgen kunnen worden afgebroken. Naar het oordeel van de rechtbank kon de aangevraagde activiteit daarom slechts met toepassing van art. 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 Wet algemene bepalingen (“Wabo”) worden verleend.

Burgerlijke rechter verricht exceptieve toetsing afvalwaterverordening en oordeelt deze in strijd met gelijkheidsbeginsel

Het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (“Gerecht”) oordeelt bij vonnis van 9 augustus 2023 (ECLI:NL:OGEABES:2023:14) dat  de door de eilandsraad van Bonaire vastgestelde afvalwaterverordening wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel deels onverbindend en in zoverre onrechtmatig jegens eisers is. Deze afvalwaterverordening, die het karakter heeft van een belastingverordening, introduceert een nieuwe tariefstelling, waarbij – ingegeven door het principe ‘de vervuiler betaalt’ – de hoogste lasten terechtkomen bij hotels en restaurants (die volgens de toelichting op de verordening het meeste afvalwater produceren als gevolg van toeristisch gebruik).

Het Gerecht gaat voorbij aan het argument van het vaststellend bestuursorgaan – het ‘openbaar lichaam Bonaire’ (“OLB”) – dat het niet aan de burgerlijke rechter, maar exclusief aan de belastingrechter is om een oordeel te geven over de verbindendheid van de verordening. Het Gerecht overweegt dat de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming met zich brengen dat een burger of bedrijf die een algemeen verbindend voorschrift onverbindend en het inroepen en handhaven daarvan jegens hem onrechtmatig acht, dit aan de rechter moet kunnen voorleggen. De bestuursrechter kan die rechtsweg bieden via een exceptieve toetsing van een op grond van het algemeen verbindend voorschrift genomen besluit. Maar ook de burgerlijke rechter kan een rechtsweg bieden als er geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat waarin de rechtmatigheid van het algemeen verbindend voorschrift kan worden getoetst (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, Leenders/Ubbergen). Dat is het geval als de rechtsgang van een exceptieve toetsing door de bestuursrechter onevenredig belastend zou zijn, of deze rechtsgang in het geheel niet openstaat. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij een algemeen verbindend voorschrift waaruit een directe verplichting voor de burger volgt, dus zonder dat daarvoor eerst een besluit moet worden genomen. Uit de afvalwaterverordening volgt volgens het Gerecht echter geen directe verplichting als hier bedoeld, immers zal de individuele heffing voor afvalwater eerst na een daartoe op te leggen aanslag (besluit) zijn verschuldigd terwijl aanslagen op grond van de verordening nog niet zijn opgelegd. Niettemin kan een algemeen verbindend voorschrift al voor de inwerkingtreding ingrijpende gevolgen hebben voor een betrokkene als hij daarop vooruitlopend en ter voorbereiding daarop al belangrijke en ingrijpende beslissingen moet nemen, aldus het Gerecht. Ook in dat geval kan de vraag of het algemeen verbindend voorschrift rechtmatig is al aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd en hoeft een op grond daarvan genomen besluit niet te worden afgewacht. Die laatste situatie speelt volgens het Gerecht in deze zaak.

Het Gerecht oordeelt, exceptief toetsend, dat de afvalwaterverordening in strijd is met het gelijkheidsbeginsel: het opleggen van een significant hoger tarief aan hotels en restaurants dan aan gewone huishoudens of andere bedrijven met een rioolaansluiting is in dit geval niet deugdelijk onderbouwd.

Gerechtshof sluit voor antwoord op de vraag of sprake is van een toezegging aan bij door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf

In haar uitspraak van 1 augustus 2023 (ECLI:NL:GHSHE:2023:2515) oordeelt het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (“Hof”) over de vraag of de gemeente voor wat betreft het huisvesten van arbeidsmigranten in een aantal nieuw gerealiseerde chalets op een recreatiepark onrechtmatig handelt jegens de exploitanten van het park en de chalets. Interessant om te signaleren is dat het Hof voor het antwoord op de vraag of sprake is van een toezegging aansluiting zoekt bij de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694): van een toezegging is sprake als ambtenaren of derden, zoals een advocaat die door het bestuursorgaan is ingeschakeld, uitlatingen en/of gedragingen hebben gedaan die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Eén van de relevante aspecten daarbij is de deskundigheid van de betrokkene. Een vereiste is dat de uitlating en/of gedraging op een concrete situatie ziet. De Afdeling heeft volgens het Hof met deze maatstaf er bewust voor gekozen dat voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een toezegging het minder aankomt op wat het bestuursorgaan bedoelde en meer van belang is hoe de uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt. In ieder geval is niet van een rechtens bindende toezegging sprake indien de betrokkene besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar of de ingeschakelde derde ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Ook is niet van een (afdwingbare) toezegging sprake als aan de betrokkene een voorbehoud – niet zijnde een algemene en (dus) ongerichte disclaimer – is gemaakt.

Handhaving illegale bebouwing: clusteren van overtredingen bij opleggen last onder dwangsom niet zomaar toegestaan

In de uitspraak van 16 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3140) oordeelt de Afdeling in hoger beroep dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom hij per categorie van overtredingen een afzonderlijke last onder dwangsom heeft opgelegd en is overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen. Dit is volgens de Afdeling in strijd met de vereiste zorgvuldigheid. Niet in geschil is dat op de betrokken percelen diverse bouwwerken zijn opgericht en worden gebruikt zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning en in strijd met de geldende beheersverordening. Het college heeft ter handhaving van de geconstateerde overtredingen aan appellant drie afzonderlijke lasten onder dwangsom opgelegd, waarbij elke afzonderlijke last ziet op verschillende overtredingen die zijn onderverdeeld in de categorieën A, B en C. Categorie A gaat over (het gebruik van) een aantal nader aangeduide vergunningplichtige bouwwerken, waarop geen concreet zicht op legalisering bestaat maar ten aanzien waarvan het college in beginsel en onder voorwaarden wel bereid is medewerking te verlenen aan legalisering. Categorie B betreft een aantal nader aangeduide vergunningplichtige bouwwerken die het college niet wil legaliseren. Eerder, in de beroepsfase, heeft de rechtbank de last die ziet op de overtredingen in categorie C vernietigd. In hoger beroep oordeelt de Afdeling dat het college in de besluitvorming onvoldoende heeft onderbouwd hoe de clustering van overtredingen voor de in de categorieën A en B genoemde bouwwerken per categorie tot stand is gekomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college de samenhang tussen de verschillende overtredingen die per categorie van bouwwerken zijn opgenomen en het voldoen aan de last onvoldoende concreet heeft onderbouwd. De enkele verwijzing van het college naar het al dan niet (onder voorwaarden) bestaan van de mogelijkheid om de geconstateerde overtredingen te legaliseren als reden om verschillende overtredingen in een categorie van bouwwerken onder te brengen is daarvoor volgens de Afdeling onvoldoende. Niet is gebleken van een zodanige ruimtelijke of andere samenhang tussen de in beide categorieën genoemde bouwwerken, dat voor deze gezamenlijk een bedrag kan worden opgenomen tot betaling van een geldsom indien de last voor de desbetreffende categorie van bouwwerken niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Ook anderszins is de Afdeling niet gebleken van een voldoende onderbouwing van de clustering van overtredingen. Volgens de Afdeling kan gedacht worden aan een relatie met de feiten waardoor de overtredingen volgens het college zijn ontstaan of de activiteiten die volgens het college nodig zijn om de geconstateerde overtredingen te beëindigen.

Gebruik strafrechtelijk onrechtmatig verkregen bewijs leidt niet automatisch tot bewijsuitsluiting in bestuursrecht: onrechtmatig binnentreden staat niet in de weg aan tijdelijke sluiting drugswoning

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 3 augustus 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:4023) dat de burgemeester het in een bestuurlijke rapportage neergelegde strafrechtelijke bewijs over de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs ten grondslag mocht leggen aan zijn op grond van art. 13b Opiumwet genomen besluit tot het tijdelijk sluiten van een woning, ondanks dat dit bewijs als gevolg van het onrechtmatig binnentreden ervan onrechtmatig is verkregen. De voorzieningenrechter overweegt dat volgens vaste Afdelingsrechtspraak er geen rechtsregel bestaat die ieder gebruik van strafrechtelijk onrechtmatig verkregen bewijs verbiedt. In het bestuursrechtelijke geding is zodanig bewijs slechts dan niet toegestaan, indien het is verkregen op een wijze, die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht (vgl. de uitspraak van 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3078). De voorzieningenrechter stelt vast dat de politie bij het binnentreden van de woning een andere reden heeft opgegeven dan de daadwerkelijke reden voor het binnentreden. In het strafrechtelijke traject heeft deze schending van het in art. 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (“EVRM”) neergelegde huisrecht geleid tot een sepotbeslissing. De conclusie van het Openbaar Ministerie dat het bewijs onrechtmatig is verkregen leidt naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenwel niet automatisch tot bewijsuitsluiting in het bestuursrecht. Volgens de voorzieningenrechter zijn er in dit geval geen aanwijzingen dat het bewijs is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Voor dit oordeel vindt de voorzieningenrechter van belang dat art. 13b Opiumwet een pandgebonden bevoegdheid is die tot doel heeft het woon- en leefklimaat bij de woning te beschermen en om de openbare orde te herstellen. De sluiting is ook geen bestraffende sanctie voor verzoeker. Daarnaast acht de voorzieningenrechter van belang dat verzoeker, in de wetenschap dat de verdovende middelen open en bloot in de woning lagen en verwerkt werden, niettemin toestemming heeft gegeven om zijn woning te betreden. Desalniettemin dient de burgemeester zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter te vergewissen van de feitelijke gang van zaken rond het binnentreden en te beoordelen welke betekenis toekomt aan de inbreuk op verzoekers huisrecht. Daarbij kan volgens de voorzieningenrechter worden gedacht aan het op enige wijze bieden van compensatie voor de schending van het huisrecht, bijvoorbeeld door het verkorten van de duur van de sluiting of het aanbieden van (een bijdrage in) vervangende woonruimte voor de duur van de sluiting. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en halveert de duur van de woningsluiting tot 3 maanden.

Bestemmingsregeling die toeristische verhuur woning verbiedt niet evident in strijd met Dienstenrichtlijn

In twee uitspraken van 2 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2949 en ECLI:NL:RVS:2023:2834) oordeelt de Afdeling aan de hand van een nagenoeg gelijkluidend beoordelingskader over de vraag in hoeverre een bestemmingsregeling die de recreatieve (toeristische) verhuur van vastgoed verbiedt of beperkt verenigbaar is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (“Dienstenrichtlijn”).

In de eerstgenoemde casus concludeert de Afdeling dat de planregeling in het bestemmingsplan die de recreatieve (toeristische) verhuur van de woning van appellant verbiedt en de weigering van het college om voor deze activiteit een omgevingsvergunning te verlenen niet evident in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. De Afdeling stelt voorop dat een bestemmingsregeling slechts onverbindend wordt geacht of buiten toepassing wordt gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met deze hogere regeling. Dat is volgens de Afdeling het geval als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de Dienstenrichtlijn voordoet. Dit doet zich bijvoorbeeld voor als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met art. 15, derde lid, Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van art. 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan, aldus de Afdeling.

De Afdeling overweegt dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn (overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn). De Afdeling begrijpt dit zo, dat het daarbij kan gaan om eisen die (i) uitdrukkelijk gericht zijn tot dienstverrichters (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44) of die (ii) weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35). De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters (‘particulieren’). Omdat zulke eisen op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen door dienstverrichters en personen die handelen als particulier, vormen zij volgens de Afdeling geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten. Als een bestemmingsplanregel specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelt, valt deze onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Andersom is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op voorschriften over ruimtelijke ordening en stedenbouw die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:369).

Omdat de planregeling in kwestie het bedrijfsmatig aanbieden van diensten aan personen weliswaar toestaan, maar het verhuren van een woning voor toeristische verhuur verbiedt, is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling toetst vervolgens of deze eis (het verbod op toeristische verhuur) in overeenstemming met art. 15, derde lid, Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en of de eis ten opzichte van dat belang evenredig is. De Afdeling komt tot de slotsom dat dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de planregeling evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

In de tweede uitspraak stond het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan centraal dat onderscheid maakt tussen het aanbieden van logies voor toeristen en het aanbieden van logies voor niet-toeristen, waarbij de planregel het aanbieden van logies aan arbeidsmigranten en seizoenarbeiders uitdrukkelijk uitsluit. De Afdeling acht het deel van de planregel dat onderscheid maakt tussen toeristen en niet-toeristen evenredig. Het tweede deel van de planregel gaat volgens de Afdeling wel verder dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. Los van de omstandigheid dat een (indirect) discriminerende bepaling op zichzelf nooit evenredig kan zijn, kan de bescherming van de diverse ruimtelijke ordeningsbelangen ook worden bereikt zonder onderscheid te maken tussen enerzijds seizoenarbeiders en arbeidsmigranten en anderzijds andere personen die logies voor niet-toeristisch of kortdurend verblijf ook willen afnemen. De raad gaat daarmee verder dan nodig is om toeristisch van niet-toeristisch verblijf te onderscheiden, zodat de Afdeling dit deel van de planregel vernietigt.

Zorgplicht art. 1.11 Wet natuurbescherming vraagt om ecologisch (vleermuizen)onderzoek voorafgaand aan na-isoleren van spouwmuren

In haar uitspraak van 2 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2969) oordeelt de Afdeling dat Gedeputeerde Staten (“GS”) terecht een last onder dwangsom hebben opgelegd aan een bedrijf wegens het overtreden van de zorgplicht van art. 1.11, eerste lid, Wnb het bij het na-isoleren van spouwmuren van woningen van particulieren.

Bij de voorbereiding van de uitspraak heeft de Afdeling voor het eerst de zogenoemde amicus curiae-procedure toegepast en naast de informatie van de procespartijen ook actief gevraagd naar inbreng van externe personen en organisaties (meedenkers). De Afdeling motiveert dit door te wijzen op de potentieel conflicterende belangen die in deze zaak spelen: aan de ene kant het belang van het behalen van klimaatdoelen en de financieel-economische belangen van woningeigenaren en ondernemingen, die zich richten op na-isolatie, en aan de andere kant het natuurbelang van soortenbescherming. Gelet op deze potentieel conflicterende belangen, de wens om inzicht te krijgen in de gevolgen van na-isolatie van spouwmuren voor vleermuizen, de gevolgen van de aan de orde zijnde onderzoeksverplichting voor in het bijzonder particulieren die hun woning willen na-isoleren en het mogelijke bestaan van alternatieve methoden heeft de Afdeling toepassing gegeven aan de amicus curiae-procedure.

De Afdeling stelt vast dat het na-isoleren van spouwmuren een van de manieren is om CO2-uitstoot te beperken, hetgeen aldus bijdraagt aan het behalen van klimaatdoelen. Tegelijkertijd kan het na-isoleren nadelige gevolgen hebben voor verschillende soorten beschermde vleermuizen die zich overal in Nederland veelal in spouwmuren ophouden. Met het opleggen van een last onder dwangsom beogen GS op de eerste plaats een einde te maken aan de werkwijze van een isolatiebedrijf dat volgens GS op dit moment voorafgaand aan de na-isolatie onvoldoende onderzoek doet naar de aanwezigheid van vleermuizen. Die werkwijze is volgens GS in strijd met de zorgplicht c.q. het beschermingsregime van art. 1.11, eerste en tweede lid, Wnb. Een tweede oogmerk van de last is het opleggen van een onderzoeksverplichting aan het bedrijf: om te voldoen aan die verplichting moet het bedrijf voortaan ecologisch onderzoek in de vorm van een door een deskundige op te stellen quickscan (laten) uitvoeren, zo nodig gevolgd door nader ecologisch onderzoek. De Afdeling oordeelt dat met de gesanctioneerde werkwijze van het bedrijf niet de noodzakelijke maatregelen worden getroffen om nadelige gevolgen voor de vleermuis te voorkomen, omdat het eenmalig uitvoeren van een beperkt endoscopisch onderzoek in de betrokken spouwmuren en het lopen van een ronde om de betreffende woning onvoldoende is om de aanwezigheid van vleermuizen uit te sluiten. Ook oordeelt de Afdeling dat het bedrijf is tekortgeschoten in de op haar rustende en uit de zorgplicht van art. 1.11 Wnb volgende onderzoeksplicht. Tot slot oordeelt de Afdeling, mede op basis van de inbreng van de meedenkers, dat voor na-isolatie bij woningen van particulieren geen alternatieve onderzoeksmethoden voorhanden waren ten tijde van het opleggen van de last.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.

Het blogbericht ‘Signaleringsblog week 32-34: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht‘ is een blogbericht van Stibbeblog.nl.