Signaleringsblog week 31: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Verlengde begunstigingstermijn in nieuwe beslissing op bezwaar ten onrechte afhankelijk gesteld van onzekere toekomstige gebeurtenis en onvoldoende afgewogen

In haar uitspraak van 26 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2860) oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat de beslissing van het college van burgemeester en wethouders (“college”) tot het (deels) gegrond verklaren van de tegen een last onder dwangsom gerichte bezwaren zonder hiervoor een nieuw besluit in de plaats te stellen weliswaar onvolledig is, maar in samenhang met de enkele weken later genomen beslissing die strekt tot beëindiging van de overtreding alsnog een appellabel handhavingsbesluit oplevert. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2843) beschouwt de Afdeling beide beslissingen daarmee als samenstellende bestanddelen van één nieuw besluit op bezwaar.

Nadat de rechtbank de beslissing op bezwaar had vernietigd, heeft het college in de nieuwe beslissing op bezwaar een langere begunstigingstermijn opgenomen dan de zes weken uit het vernietigde besluit. Hangende de hoger beroepsprocedure heeft het college deze termijn vervolgens op verzoek van de aangeschrevene nogmaals verlengd. De Afdeling begrijpt de eerstbedoelde nieuwe begunstigingstermijn aldus, dat het college deze niet alleen heeft bepaald op maar ook afhankelijk heeft gesteld van de uitkomst van de hoger beroepsprocedure. De Afdeling overweegt dat art. 5:32a, tweede lid, Awb het bestuursorgaan verplicht om aan een last onder dwangsom een termijn te verbinden, waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren zonder een dwangsom te verbeuren. Voor wat betreft de lengte van de begunstigingstermijn komt het bestuursorgaan enige vrijheid toe, maar als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589).  Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is volgens de Afdeling slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330). De Afdeling stelt vast dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat ter uitvoering van de last de uitspraak van de Afdeling in deze procedure moet worden afgewacht. De Afdeling constateert ook dat de overtreder de overtreding in dit geval eerder kan beëindigen. Omdat een zitting ten tijde van het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar nog niet was gepland, heeft het college de begunstigingstermijn naar het oordeel van de Afdeling afhankelijk gesteld van een onzekere toekomstige gebeurtenis en is de termijn te lang en onvoldoende concreet.

De Afdeling oordeelt ook dat het college het verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn (tot twee weken na de Afdelingsuitspraak) evenmin had mogen toewijzen. Hoewel het verlengen van een begunstigingstermijn, rekening houdend met de aard van de overtreding en de bij het besluit betrokken belangen, in beginsel mogelijk is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2231), heeft het college de belangen van direct omwonenden bij gebrek aan onderzoeksgegevens over de gevolgen van de overtreding voor deze omwonenden in dit geval onvoldoende afgewogen.

Bepalen juiste referentiesituatie ten behoeve van intern salderen: bewijslast rust op bestuursorgaan, zodra begin van bewijs is geleverd dat bestaande rechten (geheel of gedeeltelijk) zijn vervallen

De Rechtbank Gelderland oordeelt met haar uitspraak van 24 juli 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:4124) in een geschil over een op grond van art. 2.7 Wet natuurbescherming (“Wnb”) verleende natuurvergunning dat Gedeputeerde Staten (“GS”) meer onderzoek hadden moeten doen naar de (juiste) referentiesituatie. De Afdeling overweegt dat art. 2.7, tweede lid, Wnb verbiedt om zonder natuurvergunning een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (art. 2.7, derde lid, en art. 2.8 Wnb). De Afdeling stelt vast dat het college de natuurvergunning voor het wijzigen van de veebezetting in een melkveehouderij heeft verleend via (de toegelaten methode van) intern salderen: als het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie, is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied heeft. De rechtbank overweegt dat een referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71). In dit geval ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of het college de referentiesituatie in dit geval terecht heeft ontleend aan een in 1980 verleende Hinderwetvergunning. De rechtbank overweegt dat zo’n vergunning op grond van de destijds geldende Hinderwet geheel of gedeeltelijk kon vervallen, namelijk (i) als de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning was voltooid en in werking gebracht of drie achtereenvolgende jaren buiten werking was geweest respectievelijk (ii) als gedurende ten minste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden. Volgens de rechtbank is het college bij gebrek aan wetenschap niet verplicht om ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning geheel of gedeeltelijk is vervallen. Dit is evenwel anders als voor dit vervallen een begin van bewijs is geleverd. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of – zoals appellanten stellen –  het (enkele) ontbreken van officiële ‘meitelgegevens’ over dierenaantallen in de periode 1980-1989 een begin van bewijs vormt dat na de verlening van de Hinderwetvergunning drie jaar of langer geen of minder dieren zijn gehouden of dat – zoals het college stelt – zo’n begin van bewijs alleen wordt aangenomen als dit uit beschikbare meitelgegevens blijkt. De rechtbank oordeelt, in lijn met de Afdelingsuitspraak van 15 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2085) en 22 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:768), dat met het ontbreken van meitelgegevens in de relevante periode een begin van bewijs is geleverd dat in de inrichting minimaal drie achtereenvolgende jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning geen of minder dieren zijn gehouden. Volgens de rechtbank hebben appellanten in dit geval niet alleen gesteld dat gegevens over die periode ontbreken, maar hebben zij ook concrete gegevens overgelegd uit het Landbouwtellingssysteem, waaruit blijkt dat over de periode vóór 1989 geen gegevens beschikbaar zijn, terwijl de opgave van dierenaantallen wel verplicht was.

Invordering verbeurde dwangsommen onevenredig: rechtbank matigt in te vorderen bedrag

In de uitspraak van 11 juli 2023 (ECLI:NL:RBLIM:2023:4043) oordeelt de Rechtbank Limburg dat GS weliswaar bevoegd waren tot het invorderen van verbeurde dwangsommen, maar hiervan vanwege bijzondere omstandigheden gedeeltelijk van hadden moeten afzien. Ter beëindiging van het zonder de vereiste omgevingsvergunning uitvoeren van bouwwerkzaamheden had het college aan zowel de drijver als de eigenaar van een afvalstoffeninrichting een bouwstop opgelegd, direct gevolgd door een aan beiden gerichte last onder dwangsom om hervatting van de stilgelegde bouwwerkzaamheden te voorkomen. De bouwstop is vervolgens korte tijd later opgeheven, de beide lasten onder dwangsom zijn na afloop van de bezwaartermijn onherroepelijk geworden. De rechtbank is van oordeel dat het college aan de invorderingsbesluiten een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Ook meent de rechtbank dat het in strijd met de lastgeving voortzetten van de bouwwerkzaamheden ten behoeve van het oprichten van een bedrijfsloods aan zowel de drijver als aan de eigenaar van de inrichting kan worden toegerekend. Voor wat betreft de vraag of GS ook in redelijkheid gebruik hebben kunnen maken van hun bevoegdheid tot invorderen van de verbeurde dwangsommen stelt de rechtbank voorop dat aan het belang van invordering volgens vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraken van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968, 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, en 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:163) een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Steun voor die opvatting vindt de rechtbank in de wetsgeschiedenis van art. 5:37, eerste lid, Awb, waaruit blijkt dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan volgens de rechtbank geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Hetgeen appellanten aanvoeren over de proportionaliteit en hoogte van de dwangsom, de lengte van de begunstigingstermijn en onduidelijkheid van de lastgeving, raakt naar het oordeel van de rechtbank aan de rechtmatigheid van het besluit waarbij de last is opgelegd.  Onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) en de daarin betrokken conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4  april 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:1152), kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking (in geval van een verbeurde dwangsom) of de kostenverhaalsbeschikking (in geval van de toepassing van bestuursdwang) in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen, aldus de rechtbank. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2156). In de relevante feiten en omstandigheden in deze casus ziet de rechtbank aanleiding voor het aannemen van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan GS gedeeltelijk hadden moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen: in het korte tijdsbestek van één maand tussen het opleggen van de lasten onder dwangsom en het opheffen van de bouwstop heeft het college vooruitlopend op het verlenen van een (legaliserende) omgevingsvergunning ingestemd met het uitvoeren van veel meer omvattende bouwwerkzaamheden (in casu het storten van een vloer met plaatfundering voor de bedrijfsloods) dan de bouwwerkzaamheden die na de opgelegde lasten onder dwangsom zijn verricht en waarop de verbeurde dwangsommen zijn gebaseerd (namelijk het enkele boren van gaten en inlijmen van draadeinden ten behoeve van de loods). Dit klemt volgens de rechtbank te meer nu de invordering van de verbeurde dwangsommen voor het boren van gaten en inlijmen van draadeinden eerst tien maanden na de opheffing van de bouwstop (waardoor meer omvattende bouwwerkzaamheden konden plaatsvinden) en de verbeurte van de dwangsommen heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van de rechtbank hadden GS ook dit tijdsverloop en de gebeurtenissen die daarin hebben plaatsgevonden in zijn besluitvorming moeten betrekken. Door dit niet te doen hebben GS zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het (gedeeltelijk) afzien van invordering. De rechtbank oordeelt dat de invorderingsbesluiten daarmee onevenredig en disproportioneel zijn en aanleiding geven tot matiging van het bij elk van beide partijen in te vorderen bedrag.

Een aan boetebesluit wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet voorafgegane bedrijfscontrole vormt nog geen ‘criminal charge’, het vorderen van de administratie tijdens die controle geen schending van art. 6 EVRM

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 26 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2862) dat de bedrijfsinspectie die uiteindelijk heeft geleid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens handelen in strijd met de Arbeidstijdenwet (“Atw”) niet kwalificeert als een ‘criminal charge’. Ook oordeelt de Afdeling dat het vorderen van de administratie tijdens het controlebezoek geen schending oplevert van het uit art. 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”) voortvloeiende ‘nemo tenetur’-beginsel (het beginsel dat niemand gedwongen mag worden mee te werken aan zijn eigen veroordeling). Aanleiding voor de uitspraak is een door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (“minister”) aan een vervoersbedrijf opgelegde boete wegens het 85 keer niet goed registreren van de rust- en arbeidstijden (zoals voorgeschreven in art. 4:3, eerste lid, Atw). De minister heeft zich daarbij gebaseerd op een boeterapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport (“ILT”), waarin staat dat de rapporteur aan de hand van de digitale data uit verschillende vrachtwagens (de zogenoemde M-bestanden) zag dat er met die vrachtwagens werkzaamheden waren verricht, terwijl de digitale data van de bestuurderskaarten (de zogeheten C-bestanden) over die werkzaamheden ontbraken.

De Afdeling overweegt dat sprake is van een ‘criminal charge’, zodra een controleonderzoek niet meer uitsluitend het karakter heeft van een controleonderzoek in het kader van het uitvoeren van toezicht op een juiste naleving van de wet, maar op het opleggen van een boete. Daarvan was volgens de Afdeling bij deze bedrijfsinspectie nog geen sprake. Hoewel in de verschillende registratiesystemen eerdere overtredingen van aan appellant gelieerde bedrijven stonden geregistreerd, bestond bij deze bedrijfsinspectie ten aanzien van appellant nog geen concrete verdenking van overtreding van de Atw.  Dat de bedrijfsinspectie werd uitgevoerd door een joint-venture team is volgens de Afdeling niet voldoende om tot de conclusie te komen dat op dat moment al sprake was van een vermoeden van fraude en (dus) van een ‘criminal charge’: toezichthouders werken vaker samen om effectiever toezicht te houden en onnodige stapeling van inspecties te voorkomen. De Afdeling oordeelt dat de bedrijfsinspectie aldus niet was gericht met het oog op een aan appellant op te leggen bestraffende sanctie.

De Afdeling oordeelt dat ook geen sprake is van een schending van het ‘nemo tenetur’-beginsel. Dat dit beginsel al van toepassing zou zijn als de betrokkene niet kan uitsluiten dat een boete of vervolging zal volgen is naar het oordeel van de Afdeling een te ruime uitleg van art. 6 EVRM. Die uitleg zou er volgens de Afdeling toe leiden dat het onderzoek door een toezichthouder ernstig wordt bemoeilijkt, óók als dit slechts tot toezicht strekt en wellicht helemaal niet in een bestuurlijke boete zal uitmonden (vgl. de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Keus, ECLI:NL:RVS:2017:1034). Ten overvloede overweegt de Afdeling dat, ook als er bij de bedrijfsinspectie wel sprake was van een ‘criminal charge’, de minister de C- en M-bestanden voor de bewijsvoering mocht gebruiken: appellant was op grond van artikel 2.4:1, tweede en vierde lid, Arbeidstijdenbesluit vervoer immers verplicht de arbeids- en rusttijden te registreren in de voertuigunit en op de bestuurderskaart en deze gegevens in de bedrijfsadministratie op te nemen. Deze wilsonafhankelijke gegevens moeten voor de inspecteur toegankelijk zijn, aldus de Afdeling (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3749). In haar uitspraak van 13 april 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1060) heeft de Afdeling, onder verwijzing naar  het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 17 december 1996 (Saunders tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:EU:ECHR:1996:1217JUD001918791) eerder overwogen dat het verbod op gedwongen zelfincriminatie zich niet uitstrekt tot het gebruik in strafzaken van bewijsmateriaal dat weliswaar onder dwang is verkregen, maar  onafhankelijk van de wil van de verdachte bestaat. Daarmee verwerpt de Afdeling de stelling van appellant dat de bewijsstukken niet alleen onafhankelijk van de wil van betrokkene moeten bestaan, maar ook onafhankelijk van diens wil moeten zijn verkregen.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.

Het blogbericht ‘Signaleringsblog week 31: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht‘ is een blogbericht van Stibbeblog.nl.