Signaleringsblog week 29: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Alsnog groen licht voor beoogde Experimenteerregeling luchthaven Schiphol: einde ‘anticiperend handhaven’ stap dichterbij

Met haar uitspraak in kort geding van 7 juli 2023 (ECLI:NL:GHAMS:2023:1589) vernietigt het Gerechtshof Amsterdam (“Hof”) het vonnis van 5 april 2023 (ECLI:NL:RBNHO:2023:3010), waarin de voorzieningenrechter de Staat der Nederlanden (“Staat”) en Royal Schiphol Group BV (“Schiphol”) kort gezegd heeft verboden maatregelen vast te stellen en uit te voeren ter vermindering van de geluidbelasting van luchthaven Schiphol voor het gebruiksjaar dat loopt van 1 november tot en met oktober 2024. Tegen dit vonnis hadden de Staat en Schiphol hoger beroep ingesteld. Inzet van het geschil is het voornemen van de Staat om af te stappen van het op de Wet luchtvaart (“Wlv”) en het uit 2008 daterende Luchthavenverkeersbesluit Schiphol (“LVB”) gebaseerde stelsel voor geluidbelasting en over te gaan op een nieuw systeem van geluidsnormering. In dat nieuwe stelsel ligt de focus op het beperken van hinder voor omwonenden, het verbeteren van hun rechtspositie en het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving en luchtkwaliteit. Met een zogenoemde ‘Experimenteerregeling’ wil de Staat, vooruitlopend op een toekomstige aanpassing van het LVB, daarom per eind 2023 en voor de duur van één jaar een einde maken aan het sinds 2015 toegepaste principe van ‘anticiperend handhaven’: het in afwijking van het wettelijke kader van Wlv en het LVB gedogen van overschrijdingen van de geluidsgrenswaarden, zolang die passen binnen (de principes van) het in samenspraak met lokale bestuurders, omwonenden en de luchtvaartsector indertijd tot stand gebrachte maar  niet wettelijk verankerde Nieuw Normen- en Handhavingsstelsel (“NNSH”). Het voorziene gevolg van de combinatie van strikte handhaving van geluidsgrenswaarden en strikt preferentieel baangebruik in het kader van de Experimenteerregeling is een significant lager aantal vliegtuigbewegingen per jaar. Om die reden kwamen de betrokken luchtvaartpartijen, bij gebrek aan een bestuursrechtelijke ingang, in eerste instantie met succes op bij de civiele voorzieningenrechter. Deze oordeelde dat het vaststellen van de nieuwe Experimenteerregeling en het stoppen met ‘anticiperend handhaven’ onmiskenbaar onverbindend zou zijn, omdat voor de beoogde capaciteitsbeperking geen balanced approach procedure was doorlopen.  In hoger beroep vindt de Staat het Hof echter aan zijn zijde. Volgens het Hof ziet de Experimenteerregeling op een kortdurend, duidelijk afgebakend experiment en is de regeling, anders dan de voorzieningenrechter eerder oordeelde, niet onmiskenbaar in strijd met art. 8.23a Wlv noch met de Europese Geluidsverordening of Slotverordening, het Verdrag van Chicago en het Open Skies Verdrag of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Handhavingsbevoegdheden Waterwet: sportvisser én visvereniging aanspreekbaar voor gebruik vislood bij viswedstrijden

In haar uitspraak van 4 juli 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:4693) over een afgewezen verzoek om handhaving vanwege het gebruik van vislood bij een viswedstrijd oordeelt de Rechtbank Zeeland-West-Brabant dat vissen met vislood kan worden aangemerkt als een vergunningplichtige lozing als bedoeld in art. 6.2, eerste lid, Waterwet.  De rechtbank overweegt dat de wetgever dit met zoveel woorden heeft erkend in de toelichting bij het (nog niet in werking getreden) Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”). De vergunningplicht strekt er volgens die toelichting toe om een einde te maken aan het gedogen van vergunningplichtige lozingen die niet vanuit uitstroomvoorzieningen plaatsvinden, zoals het gebruik van vislood of het schoonmaken van pleziervaartuigen in het water. De wetgever onderkent dat voor die vergunningplichtige activiteiten nooit vergunningen worden aangevraagd of verleend. Naar het oordeel van de rechtbank richt art. 6.2, eerste lid, Waterwet zich enkel tot de individuele sportvissers: indien en voor zover zij met het gebruik van vislood stoffen in een oppervlaktewaterlichaam brengen, dienen zij hiervoor een vergunning aan te vragen. Het artikel kan volgens de rechtbank niet worden tegengeworpen aan een hengelsportvereniging die het vissen met vislood niet bij reglement verbiedt: met het organiseren van een sportviswedstrijd brengt de vereniging immers zelf geen stoffen in een oppervlaktewaterlichaam. Op de vereniging rust wel de zorgplicht van art. 6.8 Waterwet: van een hengelsportvereniging die een viswedstrijd organiseert kan redelijkerwijs worden verwacht dat deze het vissen met vislood verbiedt, omdat daarvan bekend is dat dit de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan verontreinigen of aantasten. Deze zorgplicht geldt ook voor een individuele sportvisser. De zorgplicht kan daarmee volgens de rechtbank fungeren als aangrijppunt voor handhavend optreden.

Ingebrekestelling wegens uitblijven beslissing onredelijk laat ingediend: bestuursorgaan verbeurt geen dwangsommen

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 12 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2690) dat appellant het college van burgemeester en wethouders (“college”) naar aanleiding van het uitblijven van een beslissing op zijn AVG-verzoek onredelijk laat in gebreke heeft gesteld. De Afdeling overweegt dat uit de wetsgeschiedenis van art. 4:17 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) volgt dat niet alleen het tijdsverloop bepalend is voor wat ‘onredelijk laat’ in de zin van dit wetsartikel is, maar ook de contacten tussen de indiener van de ingebrekestelling en het bestuursorgaan in de periode na het verlopen van de beslistermijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3012). De Afdeling stelt vast dat in casu ruim vier maanden zijn verstreken na het verlopen van de beslistermijn, terwijl in de wetsgeschiedenis wordt gesproken over “hooguit enkele weken”. Ook heeft appellant volgens de Afdeling afwijzend gereageerd op het verzoek van het college om meer informatie over zijn AVG-verzoek en heeft hij voorafgaand aan het indienen van de ingebrekestelling geen contact gezocht met het college over het uitblijven van een besluit. Onder deze omstandigheden concludeert de Afdeling dat de ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend. De Afdeling merkt op dat de periode die relevant is voor de beoordeling of sprake is van een onredelijk laat ingediende ingebrekestelling in de zin van art. 4:17 Awb aanvangt vanaf het eerste moment dat het bestuursorgaan in gebreke gesteld had kunnen worden wegens niet tijdig beslissen, namelijk direct bij het verlopen van de (oorspronkelijke óf daadwerkelijk verlengde) beslistermijn.

Bestuurlijke waarschuwing wegens overtreding Opiumwet in belang van effectieve rechtsbescherming gelijkgesteld met appellabel Awb-besluit

De Rechtbank Limburg oordeelt in de uitspraak van 16 mei 2023 (ECLI:NL:RBLIM:2023:3089) dat de door de burgemeester op grond van de Opiumwet en het lokale Damoclesbeleid gegeven bestuurlijke waarschuwing vanuit een oogpunt van effectieve rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een appellabel besluit. In de bestuurlijke waarschuwing heeft de burgemeester aangegeven bij een volgende geconstateerde overtreding van de Opiumwet binnen drie jaar niet te schromen om bij wijze van bestuursdwang per direct over te gaan tot een tijdelijke woningsluiting. De rechtbank overweegt dat een waarschuwing in beginsel geen besluit in de zin van de Awb is, maar dat dit onder omstandigheden anders ligt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449). Een waarschuwing die is gebaseerd op een wettelijk voorschrift én een voorwaarde vormt voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid (en daarmee een essentieel onderdeel is van een sanctieregime) geldt volgens de rechtbank wél als een besluit. Omdat met de waarschuwing in dat geval de bevoegdheid ontstaat om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie op te leggen die zonder de waarschuwing niet tot de mogelijkheden zou behoren, wijzigt de waarschuwing de rechtspositie van de belanghebbende. De rechtbank stelt vast dat de waarschuwing in dit geval niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift, maar (enkel) op een door de burgemeester vastgestelde beleidsregel. Daarmee vormt de waarschuwing naar het oordeel van de rechtbank geen essentieel onderdeel van een sanctieregime en kwalificeert de waarschuwing in dit geval niet als een besluit in de zin van de Awb. Onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) overweegt de rechtbank dat de termijn die is verbonden aan een waarschuwing reden kan zijn voor gelijkstelling van een waarschuwing met een appellabel besluit. Dat is het geval als de waarschuwing zodanig langdurige gevolgen heeft dat de belanghebbende de rechtmatigheid van de waarschuwing op een later moment niet meer effectief kan bestrijden. Omdat het onevenredig bezwarend kan zijn om de rechtsbescherming uit te stellen tot het moment dat er een ‘echte’ sanctie wordt opgelegd die appellabel is, stelt de rechtbank de waarschuwing in het belang van een effectieve rechtsbescherming in dit geval en bij wijze van uitzondering gelijk met een Awb-besluit.

Gemeenteraad mag verklaring van geen bedenkingen weigeren als initiatiefnemer verplichting om verslag omgevingsdialoog te overleggen niet (behoorlijk) nakomt

In de uitspraak van 12 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2674) oordeelt de Afdeling dat de gemeenteraad aan zijn weigering om geen verklaring van geen bedenkingen af te geven voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van 96 logiesverblijven voor arbeidsmigranten voor de duur van tien jaar mede ten grondslag mocht leggen dat bij de aanvraag omgevingsvergunning een verslag van een omgevingsdialoog ontbreekt. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209), dat het ontbreken van maatschappelijk draagvlak weliswaar niet betekent dat een initiatief niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dit betekent volgens de Afdeling niet dat het niet behoorlijk nakomen van de in gemeentelijk beleid neergelegde verplichting om (specifieke) inspanningen te verrichten die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling voor het bestuursorgaan reden kunnen zijn om de gevraagde medewerking niet te verlenen. De Afdeling stelt vast dat volgens het gemeentelijke beleid in dit geval een dialoog met de omgeving moet worden gevoerd, waarvan een verslag moet worden gemaakt conform een daarvoor vastgestelde richtlijn. De omstandigheid dat de initiatiefnemer stelt zich te hebben ingespannen om draagvlak voor het bouwplan te creëren via het voeren van een genotuleerde discussie met de omgeving ten overstaan van een raadscommissie, ontslaat de initiatienemer naar het oordeel van de Afdeling niet van de verplichting om een richtlijnconform verslag van de omgevingsdialoog te overleggen.

Belang van openbaarmaking bedrijfsnamen in kader van aan toezichthouder gericht Wob-verzoek weegt zwaar

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 12 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2679) dat Stichting Skal (“stichting”) de bedrijfsnamen van 209 van de 227 gecertificeerde bedrijven in reactie op een op de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) gebaseerd informatieverzoek alsnog openbaar moet maken. De stichting is verantwoordelijk voor het certificeren van biologische bedrijven en voert regelmatig inspecties uit om te controleren of gecertificeerde bedrijven nog voldoen aan de (Europese) regelgeving voor biologische bedrijfsvoering en activiteiten. Het geschil over de afhandeling van het Wob-verzoek dat strekte tot openbaarmaking van de in dat verband opgestelde inspectierapporten spitste zich (uiteindelijk) toe op de vraag of de stichting de openbaarmaking van de bedrijfsnamen van bedrijven waar in een bepaald tijdvak tekortkomingen zijn geconstateerd mocht weigeren. De stichting meende dit te mogen doen in het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (als bedoeld in art. 10, tweede lid, aanhef en onder e Wob) en ter voorkoming van onevenredige benadeling van de betrokken bedrijven (als bedoeld in art.10, tweede lid, aanhef en onder g Wob). Zo zou de openbaarmaking van 206 bedrijfsnamen, waarin ook de familienaam terugkomt, een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van de bij die bedrijven betrokken personen (e-grond).  Ook zouden 209 bedrijven, gelet op de aard en ernst van de geconstateerde tekortkoming en het ontbreken van de mogelijkheid om voldoende contextinformatie mee te geven bij openbaarmaking van de bedrijfsnamen, onevenredig nadeel ondervinden (g-grond).

De Afdeling stelt voorop dat het uitgangspunt van de Wob is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is, tenzij zwaarwichtige belangen als bedoeld in de art. 10 en 11 Wob zich daartegen verzetten. Dat geldt ook als een Wob-verzoek, zoals in dit geval, betrekking heeft op informatie over door een bestuursorgaan uitgevoerd toezicht. Indien er een belangenafweging dient te worden gemaakt, weegt het uitgangspunt van de Wob en van de op 1 mei 2022 in werking getreden Wet open overheid – openbaarheid is regel – volgens de Afdeling zwaar (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2263). De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraken van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:488 en ECLI:NL:RVS:2023:489), dat het in toenemende mate openbaar maken van informatie over de wijze waarop een toezichthouder toezicht houdt op bedrijven past binnen een ontwikkeling in wet- en regelgeving en in de bestuurspraktijk die bijdraagt aan het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering en het maatschappelijk debat.

De Afdeling oordeelt dat de stichting openbaarmaking van de bedrijfsnamen niet mocht weigeren in het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (e-grond). Volgens de Afdeling weegt het belang van openbaarheid dermate zwaar in de belangafweging, dat de enkele niet concreet gemaakte vrees voor acties van activisten bij de betrokken bedrijven na het achterhalen van het woonadres van de betreffende families hieraan niet in de weg kan staan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489). Evenmin mag openbaarmaking van de bedrijfsnamen naar de opvatting van de Afdeling afhankelijk zijn van de omstandigheid dat een bedrijf er zelf voor kiest daarvoor de eigen familienaam te gebruiken.

Ook oordeelt de Afdeling dat eventuele reputatieschade en omzetverlies op zichzelf onvoldoende zijn om aan te nemen dat openbaarmaking van de bedrijfsnamen van 209 van de 227 bedrijven leidt tot onevenredig nadeel (g-grond); dit laatste heeft de stichting naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. Anders dan de stichting betoogt, acht de Afdeling het onderscheid tussen openbaarmaking van geconstateerde afwijkingen – inclusief bedrijfsnamen – in het kader van doorlopend toezicht en openbaarmaking van sanctiebesluiten in het kader van handhavend optreden niet van belang voor de vraag of openbaarmaking van bedrijfsnamen onevenredig nadeel met zich brengt. In beide situaties gaat het volgens de Afdeling om onregelmatigheden die worden geconstateerd en waarbij een aanwijzing gegeven kan worden. Juist omdat in dit geval de ernst van de geconstateerde afwijkingen beperkt is en de bedrijven hun certificering hebben behouden, wat voor hun afnemers kenbaar is, is het nadeel dat zij van openbaarmaking ondervinden volgens de Afdeling niet onevenredig. Daarbij acht de Afdeling van belang dat Stichting Skal en/of de betrokken bedrijven zelf, ter voorkoming of beperking van mogelijk nadeel, bij de openbaarmaking van de bedrijfsnamen ook contextinformatie kunnen geven (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:488). Tenslotte oordeelt de Afdeling dat voor 18 bedrijven waar, naar later is gebleken, ten onrechte tekortkomingen zijn geconstateerd openbaarmaking van de bedrijfsnamen wel achterwege dient te blijven: voor deze bedrijven weegt het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder dan het belang van openbaarmaking.

Antwoord op de vraag wie als ‘drijver van de inrichting’ verantwoordelijk is voor naleving voorschriften omgevingsvergunning milieu moet aan de hand van feitelijke situatie worden bepaald

In de uitspraak van 12 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2705) bevestigt de Afdeling dat de Rechtbank Limburg in haar uitspraak van 1 december 2020 (ECLI:NL:RBLIM:2020:9460) terecht heeft geoordeeld dat het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) onvoldoende heeft gemotiveerd dat appellant in zijn hoedanigheid van eigenaar en verhuurder van een bedrijfsperceel met bedrijfsopstallen exclusief verantwoordelijk is voor de correcte naleving van de voor de inrichting van zijn inmiddels failliete huurder verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu (“omgevingsvergunning”). Om die reden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de aan appellant opgelegde last onder bestuursdwang, voor zover die ziet op overtreding van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften, niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.

De Afdeling zet eerst de feiten op een rij. Appellant is eigenaar en verhuurder van een bedrijfsperceel met bedrijfspand. GS hebben in eerste instantie aan de huurder van appellant, een recyclebedrijf, een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met de omgevingsvergunning opslaan van (gevaarlijke) afvalstoffen op het perceel. Na verbeurte van de dwangsommen is de huurder failliet verklaard, de exploitatie van het bedrijf beëindigd en een curator in het faillissement benoemd. Deze laatste heeft op verzoek de sleutels van het gehuurde aan appellant overhandigd, de huur opgezegd en op grond van art. 2.25, tweede lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) aan GS gemeld dat de voor de inrichting verleende omgevingsvergunningen nu gelden voor appellant. Daarop hebben GS de vergunningen op naam van appellant gesteld, waarop appellant te kennen heeft gegeven ten onrechte als vergunninghouder c.q. drijver van de inrichting te zijn aangemerkt. Omdat de overtreding niet was beëindigd, hebben GS vervolgens aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd, onder aanzegging van kostenverhaal als niet tijdig aan de last zou zijn voldaan. Volgens GS is niet langer de curator, maar appellant als drijver van de inrichting exclusief verantwoordelijk voor naleving van de voorschriften van de omgevingsvergunning en bij gebleken niet-naleving daarvan aan te merken als overtreder. Op het moment van uitvaardigen van de last onder bestuursdwang was het faillissement van het recyclebedrijf nog niet afgewikkeld.

De Afdeling overweegt dat de curator als beheerder van de boedel van het recyclebedrijf vanaf het moment van faillietverklaring verantwoordelijk is voor de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van dit bedrijf, waaronder het naleven van de verleende omgevingsvergunning (vgl. de Afdelingsuitspraken van 9 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4703 en 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261). De Afdeling stelt verder voorop dat aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval wordt vastgesteld wie als drijver van de inrichting moet worden aangemerkt (vgl. de Afdelingsuitspraken van 26 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5007, 30 juni 2010,  ECLI:NL:RVS:2010:BM9667 en 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2826). Omdat het antwoord op de bestuursrechtelijke vraag of de nalevingsplicht van de curator is overgegaan op appellant aan de hand van de feitelijke situatie moet worden bepaald, komt volgens de Afdeling geen betekenis toe aan het eerder gegeven juridische oordeel van de kantonrechter dat op grond van de huurovereenkomsten de curator in het faillissement van het recyclebedrijf niet kan worden opgedragen om het gehuurde bij het einde van de huurovereenkomst leeg op te leveren. Om dezelfde reden kan volgens de Afdeling uit de melding van overdracht tenaamstelling van de vergunningen op grond van art. 2.25, tweede lid, Wabo op zichzelf niet worden afgeleid wie de drijver van de inrichting is. In het licht van de relevante feiten en omstandigheden hebben GS naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom appellant exclusief als drijver van de inrichting aangemerkt dient te worden en dat vanaf het moment van de sleuteloverdracht niet langer de curator maar alleen appellant verantwoordelijk is voor de naleving van de omgevingsvergunning.

Omdat GS – volgens de Afdeling terecht – mede aan de last onder bestuursdwang ten grondslag hebben gelegd dat appellant met de geconstateerde overtreding in strijd handelt met het geldende bestemmingsplan, doorstaat de last ondanks het motiveringsgebrek de rechterlijke toets.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.