Signaleringsblog week 28: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling laat op grond van de Wet natuurbescherming verleende natuurvergunning en ontheffingen voor Circuit Zandvoort in stand

Met twee uitspraken van 5 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2587 en ECLI:NL:RVS:2023:2588) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) over de door Gedeputeerde Staten (“GS”) afgegeven natuurvergunning en twee verleende ontheffingen op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) voor de exploitatie van Circuit Zandvoort. Het circuitterrein is gelegen naast het aangewezen Natura 2000-gebied "Kennemerland-Zuid".  

In de eerste zaak stelt de Afdeling ten aanzien van de op grond van art. 2.7, tweede lid, Wnb verleende natuurvergunning vast dat de referentiesituatie – dit is de situatie ten opzichte waarvan beoordeeld moet worden of de nu vergunde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie - in dit geval aan de vigerende toestemmingen kan worden ontleend en bestaat uit een in 1997 verleende revisievergunning en twee nadien onherroepelijk verleende natuurvergunningen (uit 2011 en 2015). Deze toestemmingen zijn volgens de Afdeling destijds verleend voor een bestaand circuit waar doorlopend (grootschalige) auto- en motorsportactiviteiten hebben plaatsgevonden en zien op een jaarrond gebruik van het circuitterrein voor, kort gezegd, diverse auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksevenementen. Naar het oordeel van de Afdeling is, anders dan appellanten stellen, de vraag hoeveel dagen het circuitterrein in de referentiesituatie feitelijk gebruikt werd voor auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) evenementen niet van belang voor het vaststellen van de referentiesituatie; bepalend is de vergunde situatie. Omdat de nu vergunde situatie leidt tot een lagere stikstofdepositie dan die in de referentiesituatie, zo redeneert de Afdeling, kan de exacte wijze waarop de referentiesituatie in termen van hoeveelheden stikstofneerslag moet worden bepaald en beoordeeld in het midden blijven: naar het oordeel van de Afdeling zijn GS er terecht van uitgegaan dat het gebruik van het circuitterrein in de vergunde situatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, zodat er geen significante gevolgen zijn voor het Natura 2000-gebied. Omdat met de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak Stikstof per 1 januari 2020 onder meer art. 2.7, tweede lid, Wnb is gewijzigd en voor projecten die geen significante gevolgen kunnen hebben niet langer een vergunningplicht geldt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 21 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71), waren GS volgens de Afdeling ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar niet (langer) bevoegd tot vergunningverlening. GS hadden de aanvraag daarom niet mogen verlenen, maar moeten afwijzen: voor het gebruik van het circuitterrein is op dit geen nieuwe natuurvergunning vereist.

In de tweede zaak oordeelt de Afdeling over de ter bescherming van de rugstreeppad en zandhagedis verleende ontheffingen van de verbodsbepalingen in art. 3.5, tweede en vierde lid, Wnb. Deze zijn verleend met het oog op het uitvoeren van diverse werken en werkzaamheden. De Afdeling overweegt dat uit art. 3.8, eerste en vijfde lid, Wnb volgt dat het verlenen van ontheffing een discretionaire bevoegdheid betreft, waarbij moet zijn voldaan aan elk van de daarin genoemde drie voorwaarden. De Afdeling oordeelt dat GS zich op het standpunt hebben mogen stellen dat er geen andere bevredigende oplossing is voor de benodigde omvang en plaats van de Formule 1 Dutch Grand Prix (‘F1-race’) (voorwaarde 1) en dat het project een dwingende reden van groot openbaar belang dient (voorwaarde 2). GS hebben volgens de Afdeling deugdelijk onderbouwd dat dit belang zwaarder weegt dan het belang bij het voorkomen van verstoring van de beschermde soorten en/of het beschadigen of vernielen van hun voortplantings- en rustplaatsen. Ook oordeelt de Afdeling dat GS alternatieve technische methoden hebben onderzocht en voldoende deugdelijk hebben gemotiveerd dat er geen andere bevredigende technische alternatieven voor een veilige ondergrond voor de tribunes in de vorm van halfverharding zijn. Hetzelfde geldt volgens de Afdeling voor het accommoderen van de toeschouwers van de F1-race via het plaatsen van tribunes: ook daarvoor zijn geen bevredigende alternatieven voorhanden. Tot slot is de Afdeling van oordeel dat GS deugdelijk hebben gemotiveerd dat met de ontheffingen geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan (voorwaarde 3). Daarmee heeft de Afdeling vastgesteld dat GS toereikend hebben onderbouwd dat is voldaan aan de drie in art. 3.8, vijfde lid, Wnb genoemde voorwaarden, zodat GS de ontheffingen rechtmatig hebben verleend.

Conclusie Staatsraad A-G Snijders n.a.v. prejudiciële vragen over vergoeding fysieke mijnbouwschade

Op 5 juli 2023 verscheen de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal (“AG”) Snijders (ECLI:NL:RVS:2023:2590) over de toepassing van de Tijdelijke wet Groningen door het Instituut Mijnbouwschade Groningen (“IMG”). De Rechtbank Noord-Nederland had op grond van deze wet prejudiciële vragen gesteld aan de Afdeling, waarop de Afdeling de AG heeft verzocht tot het nemen van een conclusie. Eerder signaleerden wij dat dit de eerste keer is dat in dit verband prejudiciële vragen zijn gesteld. In zijn conclusie beantwoordt AG Snijders het merendeel van de gestelde vragen over de vergoeding van fysieke mijnbouwschade. Aanleiding was een casus, waarin de verkoper van een woning het IMG ná de verkoop, maar vóór de levering van de woning heeft verzocht om vergoeding van beweerdelijk geleden mijnbouwschade, het IMG de gevraagde vergoeding ná de levering aan de verkoper heeft toegekend, het IMG dit besluit onder terugvordering van het uitgekeerde bedrag vervolgens heeft teruggedraaid en zowel de verkoper als de kopers van de woning menen recht te hebben op de vergoeding. De AG concludeert, kort samengevat, dat (i) het IMG een onterecht toegekende vergoeding mag intrekken als de verkoper dat behoorde te weten, (ii) het recht op schadevergoeding moet bestaan op het tijdstip waarop het IMG op de aanvraag beslist, (iii) de partijbedoeling van verkoper en kopers bepalend is voor het antwoord op de vraag wie recht heeft op de schadevergoeding en (iv) van het IMG in dit verband kan worden gevergd om behoorlijk te onderzoeken of verkoper en kopers een overgang van recht op de vergoeding hebben afgesproken. De Afdeling zal nu, rekening houdend met de eventuele reacties van betrokken partijen op de conclusie, uitspraak doen over de prejudiciële vragen. Vervolgens zal de rechtbank uitspraak doen in het concrete geschil dat aanleiding vormde voor het stellen van de prejudiciële vragen.

M.e.r.-beoordelingsplicht voor motorcrossterrein, indien omgevingsvergunning voor eerste keer voorziet in planologische basis daarvoor

In haar uitspraak van 5 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2586) oordeelt de Afdeling dat voor de omgevingsvergunning om een terrein tijdelijk, voor de duur van 10 jaar, in afwijking van het bestemmingsplan te gebruiken voor motorcrossactiviteiten in dit geval kwalificeert als een besluit waarvoor een mer-beoordelingsplicht geldt. De Afdeling stelt vast dat, gelet op de aard en omvang van het circuit zelf en de daarop voorziene motorcrossactiviteiten, sprake is van een racebaan met een permanent karakter in de zin van kolom 1 van categorie 43, onderdeel D bijlage Besluit milieueffectrapportage (“Besluit m.e.r.”). De tijdelijkheid van de vergunning en de omkeerbaarheid van de situatie doen daaraan volgens de Afdeling niet af. Daarbij komt betekenis toe, aldus de Afdeling, aan de juridisch planologische status van de feitelijke situatie (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1702): omdat de gevraagde omgevingsvergunning het eerste besluit is dat zowel de feitelijke inrichting van het perceel als een motorcrossterrein als het gebruik ervan planologisch toestaat (tezamen aangeduid als ‘referentiesituatie’), is sprake van een activiteit als bedoeld in kolom 1 van de genoemde categorie 43. Om diezelfde reden moet de aanleg van het motorcrossterrein naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als een project in de zin van de M.e.r.-richtlijn (de Europese richtlijn betreffende de milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (2011/92/EU)). De Afdeling concludeert dat, nu sprake is van een activiteit genoemd in kolom 1 van de onderdelen C of D bijlage Besluit m.e.r., uit art. 5, zesde lid, bijlage II Besluit omgevingsrecht (”Bor”) volgt dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) niet bevoegd was om de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van art. 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) in samenhang gelezen met art. 4, onderdeel 11, bijlage II Bor te verlenen. De omstandigheid dat voor de exploitatie van het motorcrossterrein nog een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu dient te worden aangevraagd, in het kader waarvan ook een m.e.r.-beoordeling moet worden gemaakt, leidt volgens de Afdeling niet tot een andere uitleg van de voorwaarden waaronder de gevraagde omgevingsvergunning kon worden verleend.

Sloot kwalificeert, gelet op feitelijke gebruik ervan, niet als openbaar vaarwater

De Rechtbank Noord-Holland oordeelt in haar uitspraak van 22 juni 2023 (ECLI:NL:RBNHO:2023:6037) dat het college een met het bestemmingsplan strijdige omgevingsvergunning voor het plaatsen van een platte brug over een sloot niet mocht weigeren op basis van het zwaarwegend geachte belang van behoud van de doorvaarbaarheid ervan. Volgens het college belemmert een platte brug, anders dan een brug met een gebogen vorm, de doorgang voor omwonenden en recreanten en doet realisatie ervan afbreuk aan het streven naar behoud van zoveel mogelijk vaarroutes in het gebied naar de omliggende plassen en grote wateren. De rechtbank gaat daar niet in mee en stelt vast dat de sloot in eigendom toebehoort aan de aanvrager van de omgevingsvergunning en diens bouwkavel verbindt met een daarachter gelegen, eveneens aan hem toebehorend, weiland. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 3 december 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1815), dat voor beantwoording van de vraag of een water openbaar is het feitelijke gebruik van het water bepalend is. Indien daaruit blijkt dat eenieder van het water gebruik kan maken, is het water openbaar. Openbare wateren die met enige duurzaamheid en frequentie voor het economisch vervoer van goederen en personen worden gebruikt, zijn eveneens openbare vaarwateren. De rechtbank stelt, mede aan de hand van de niet weersproken omstandigheden die in de weg staan aan de bevaarbaarheid van de watergang, vast dat geen sprake is (geweest) van feitelijk gebruik van de sloot door anderen dan de eigenaar. In zoverre belemmert de platte brug daarom ook geen omwonenden die via de sloot openbaar vaarwater willen bereiken. De rechtbank oordeelt dat het college de sloot ten onrechte heeft aangemerkt als openbaar (vaar)water en zijn weigeringsbesluit in zoverre niet deugdelijk heeft gemotiveerd.

Nevele-arrest verplicht niet tot herziening onherroepelijk inpassingsplan dat voorziet in de bouw van windturbines

In de uitspraak van 5 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2573) oordeelt de Afdeling dat, anders dan appellant betoogt, dat het zogeheten Nevele-arrest (het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503) niet verplicht tot herziening van een onherroepelijk inpassingsplan dat voorziet in realisatie van een windpark met drie windturbines. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395 - bekend als de Delfzijl-tussenuitspraak - op basis van het Nevele-arrest weliswaar heeft geconcludeerd dat de windturbinebepalingen in strijd met de zogenoemde SMB-richtlijn niet vooraf zijn gegaan door een milieubeoordeling als bedoeld in art. 3, tweede lid, aanhef en onder a, van die richtlijn. Dit betekent volgens de Afdeling echter niet dat het Nevele-arrest ook van betekenis is voor onherroepelijke inpassingsplannen; het arrest werd immers gewezen in het kader van een vernietigingsprocedure tegen een niet-onherroepelijke vergunning (voor vijf windturbines). Volgens de Afdeling hebben GS het verzoek om herziening van het inpassingsplan terecht beoordeeld aan de hand van het zogeheten Kühne & Heitz-arrest (arrest van het HvJ EU van 13 januari 2004, ECLI:EU:C:2004:17). Aan de hand van de in dit arrest opgenomen cumulatieve voorwaarden kan worden bepaald wanneer moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat het Europese Unierecht een bestuursorgaan in beginsel niet verplicht om terug te komen van een onherroepelijk besluit. De Afdeling oordeelt dat in dit geval niet aan alle voorwaarden van het Kühne & Heitz-arrest is voldaan: het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan is in casu niet definitief geworden door een uitspaak van de hoogste rechter die, gelet op latere rechtspraak van het HvJ EU, op een onjuiste uitlegging van het Europese Unierecht berust, zonder dat hierover prejudiciële vragen zijn gesteld aan het Hof. GS hebben het verzoek om herziening van het inpassingsplan daarom terecht afgewezen.

Voorzieningenrechter wijst verzoek om voorlopige voorziening tegen evenementenvergunning en tijdelijke omgevingsvergunning optreden Rammstein in Groningen af

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland oordeelt  in een  uitspraak van  6 juli 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:2748) dat, na afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding bestaat voor schorsing van de evenementenvergunning en tijdelijke omgevingsvergunning voor het organiseren van twee concerten van de band Rammstein op een evenemententerrein in Groningen.

Voor wat betreft de verleende evenementenvergunning oordeelt de voorzieningenrechter dat dit op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”) gebaseerde (openbare orde) besluit, mede gelet op het van toepassing zijnde toetsingskader, niet binnen de reikwijdte van art. 6, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met art. 6, vierde lid, Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (“Verdrag van Aarhus”) valt. Daarmee is de evenementenvergunning geen besluit met aanzienlijke milieueffecten als bedoeld in art. 6, eerste lid, aanhef en onder b Verdrag van Aarhus, zodat de burgemeester niet verplicht was om voorafgaand aan de besluitvorming een apart inspraaktraject te organiseren. De voorzieningenrechter concludeert, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 april 2022 (ECLI:NL:RBNNE:2022:4092), dat het belang van de bescherming van de natuur geen onderdeel uitmaakt van het in de APV opgenomen toetsingskader voor de evenementenvergunning. Om die reden was de burgemeester niet bevoegd om de evenementenvergunning te toetsen aan het belang van de bescherming van de natuur. Die verplichting heeft hij ook niet op grond van de Habitatrichtlijn (“Hrl”), aldus de voorzieningenrechter. Dit betekent volgens de Afdeling niet dat er helemaal geen ruimte is voor toetsing van de vraag of het evenement significante effecten heeft op de beschermde waarden in een Natura 2000-gebied of op de aanwezige beschermde fauna: deze natuurtoets vindt plaats in het kader van de vraag of een ontheffing als bedoeld in art. 3.3, eerste lid, art. 3.8, eerste lid, en art.3.10, tweede lid, Wnb is vereist. Dit stelsel met twee procedureel gescheiden toetsingskaders (APV en Wnb) acht de voorzieningenrechter op voorhand niet in strijd met art. 6, derde lid, Hrl.

Ten aanzien van de verleende tijdelijke omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan voor wat betreft de toegestane geluidniveaus (gedurende twee avonden voor de duur van maximaal 2,5 uur, tussen 20:30 en 23:00 uur) overweegt de voorzieningenrechter dat de vergunde tijdelijke activiteit niet onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus valt. Om die reden mist art. 6, vierde lid, Verdrag van Aarhus (dat tot inspraak verplicht) rechtstreekse toepassing, zodat het college niet verplicht was om voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning inspraak te bieden aan eenieder. Desalniettemin constateert de voorzieningenrechter een motiveringsgebrek in de vergunning, omdat (i) het college het aspect natuur in strijd met het bepaalde in art. 2.1, eerste lid, onder i, Wabo, in samenhang gelezen met art. 2.2aa, aanhef en onder b, Bor in het geheel niet in zijn beoordeling en afweging heeft betrokken. Het college heeft in zijn besluit slechts verwezen naar een door een deskundige opgestelde ecologische quickscan, waaruit geen negatieve gevolgen voor omliggende natuurwaarden blijken; en (ii) het college niet aan de hand van een kenbare belangenafweging deugdelijk heeft gemotiveerd waarom ten aanzien van het toegestane hogere geluidsniveau het belang van het doorgaan van de concerten zwaarder weegt dan de belangen van omwonenden. Omdat dit motiveringsgebrek in de bezwaarfase kan worden hersteld, wijst de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening op basis van een belangenafweging af.

Relativiteitsvereiste art. 8:69a Awb staat niet in de weg aan succesvol inroepen rapport waaruit nadelige gevolgen normoverschrijding bij woningen van derden blijkt

In haar uitspraak van 21 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2418) overweegt de Afdeling dat in het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) weliswaar ligt besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt, zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen. Dit staat er volgens de Afdeling echter niet aan in de weg dat een appellant, ter onderbouwing van zijn stelling dat de overschrijding van een norm leidt tot nadelige gevolgen voor zijn woonsituatie, een beroep doet op onderzoeksgegevens waaruit blijkt dat de norm ter plaatse van een derde in zijn directe omgeving wordt overschreden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706). Dit geldt ook voor normen die zien op geurbelasting (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2839), zoals aan de orde in deze casus. Daarin verzocht een omwonende om intrekking dan wel actualisering van een verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe vleesvarkensstal, het plaatsen van een luchtwasser en het veranderen van de milieu-inrichting. De Afdeling oordeelt dat het college in het verzoek onder meer aanleiding had moeten zien om aan de hand van de dwingende en discretionaire intrekkingsgronden van art. 2.33, eerste respectievelijk tweede lid, Wabo te beoordelen of de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt voor de omgeving van de inrichting. Die omgeving strekt zich volgens de Afdeling niet alleen uit tot de woning van appellant, maar ook tot die van andere omwonenden.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.