Signaleringsblog week 27: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling beantwoordt vraag aan welk bestemmingsplan aanvraag omgevingsvergunning moet worden getoetst, als op moment beslissen ander planologisch regime geldt dan ten tijde van indienen aanvraag

In een geschil over het wegens strijd met het bestemmingsplan weigeren van een omgevingsvergunning voor de bouw van twee geitenstallen oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in haar uitspraak van 28 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2505) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) terecht heeft beslist dat noch ten tijde van het indienen van de aanvraag (toen het voorheen geldende bestemmingsplan  gold) noch op het moment van het nemen van een besluit daarop (toen het vigerende bestemmingsplan van kracht was) een rechtstreekse aanspraak bestond op het verkrijgen van de omgevingsvergunning. De Afdeling overweegt, in lijn met haar uitspraak van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2619), dat bij het nemen van een besluit op een vergunningaanvraag in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Voor het maken van een uitzondering daarop bestaat uitsluitend ruimte als ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake is van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen. In dat geval dient het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop niet meer geldende recht toe te passen. Van een rechtstreekse aanspraak in de hiervoor bedoelde zin is sprake is als het bouwplan (i) in overeenstemming is met het voorheen geldende bestemmingsplan, (ii) de regels die zijn gesteld krachtens art. 4.1, derde lid, of art. 4.3, derde lid, Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) en (iii) op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht is, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming is. Naar het oordeel van de Afdeling is geen sprake van een rechtstreekse aanspraak als gebruik moet worden gemaakt van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of een ontheffing moet worden gevraagd. De Afdeling stelt vast dat in dit geval geen rechtstreekse aanspraak bestond op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen vanwege de in het voorheen geldende bestemmingsplan opgenomen dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’ en de in verband daarmee vereiste ontheffing. Het college was om die reden niet gehouden om bij het nemen van het besluit op de aanvraag het voorheen geldende bestemmingsplan toe te passen.

Functioneel daderschap (1/2): woningeigenaar terecht als overtreder aangemerkt van het in het bestemmingsplan opgenomen verbod om in zijn woning meerdere huishoudens te huisvesten (wel overtreder)   

In haar uitspraak van 28 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2501) past de Afdeling haar recent genuanceerde rechtspraak over ‘functioneel daderschap’ van een natuurlijke persoon toe op een casus, waarin het college aan een woningeigenaar een last onder dwangsom had opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van een woning voor de huisvesting van meer dan één huishouden. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) is ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene (i) in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en (ii) die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. De Afdeling oordeelt dat appellant in zijn hoedanigheid van woningeigenaar beschikkingsmacht had over het gebruik van de woning: de eigenaar kon bijvoorbeeld in het huurcontract bepalingen opnemen over de wijze van gebruik van de woning. De Afdeling oordeelt dat ook is voldaan aan het aanvaardingsvereiste, omdat appellant het wederrechtelijke gebruik van de woning heeft aanvaard door niet de zorg te betrachten die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de verboden gedraging. In dit geval had appellant de woning verhuurd aan een horecaondernemer waarvan appellant wist dat die er zelf niet ging wonen. Bovendien was de woning geschikt voor bewoning door meerdere huishoudens en wist de eigenaar dan wel kon hij weten dat de woning zou worden gebruikt voor de huisvesting van seizoenarbeiders. Volgens de Afdeling had het onder deze omstandigheden op de weg van appellant gelegen om in het kader van zijn zorgplicht toe te zien op het feitelijke gebruik van de woning. Zo had appellant aangekondigde bezoeken kunnen (laten) brengen aan de woning en met de toestemming van de huurders de woning kunnen controleren (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2192). Door geen toezicht te houden heeft appellant volgens de Afdeling bewust het risico genomen dat hij niet wist op welke wijze de woning werd gebruikt en in zoverre onder de gegeven omstandigheden het wederrechtelijke gebruik aanvaard. De omstandigheid dat door inschrijving in de BRP binnen de gemeente bekend was dat meerdere personen op het adres woonden, betekent niet dat appellant zelf niet meer de vereiste zorg behoefde te betrachten, aldus de Afdeling. Het college was niet gehouden om appellant uit eigen beweging over deze inschrijvingen te informeren. De Afdeling concludeert dat het college appellant terecht als overtreder heeft aangemerkt.

Functioneel daderschap (2/2): overtreding Wet beheer rijkswaterstaatswerken bij aanleg glasvezelnetwerk kan niet worden toegerekend aan holdingmaatschappij (geen overtreder)

In de uitspraak van 16 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:5251) oordeelt de Rechtbank Rotterdam dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat (“minister”) appellant in zijn hoedanigheid van holdingmaatschappij ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (“Wbr”) en om die reden de kosten voor het toepassen van spoedeisende bestuursdwang niet op haar kan verhalen. In casu had de minister spoedeisende bestuursdwang toegepast in de vorm van maatregelen die uitspoeling van grond, zand en water uit een talud, waarin een glasvezelnetwerk werd aangelegd, te voorkomen of te beperken. De rechtbank stelt vast dat de overtreding fysiek is gepleegd door de onderaannemer die was belast met de feitelijke aanleg van het glasvezelnetwerk. Om de overtreding aan appellant toe te kunnen rekenen, zo volgt uit de Afdelingsuitspraak van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067), moet volgens de rechtbank worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Wat betreft de strafrechtelijke criteria voor het daderschap van rechtspersonen wijst de Afdeling in haar uitspraak op de criteria die zijn geformuleerd in het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De rechtbank stelt vast dat appellant in casu geen partij is bij de voor de aanleg van het glasvezelnetwerk gesloten raam- en projectovereenkomst, zodat appellant niet als opdrachtgever voor de werkzaamheden van de onderaannemer kan worden aangemerkt. Ook past de gedraging van de onderaannemer die heeft geleid tot de overtreding niet in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van appellant en is deze ook niet dienstig aan appellant. Van enige betrokkenheid van appellant bij de overtreding is niet gebleken, evenmin als dat gebleken is dat appellant het handelen van de onderaannemer heeft aanvaard of daarvan op de hoogte was zonder daarbij de zorg te betrachten die nodig was om dat handelen te voorkomen. De rechtbank oordeelt dat in het licht van deze feiten en omstandigheden het handelen van de onderaannemer redelijkerwijs niet aan appellant kan worden toegerekend.

Voorzieningenrechter schorst bestemmingsplan dat voorziet in juridisch-planologische regeling voor een niet bij wet toegelaten functie (i.c. resomeercentrum)  

De voorzieningenrechter van de Afdeling schorst met haar uitspraak van 26 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2445) het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor zover dat voorziet in een juridisch-planologische regeling voor een herinneringsbos met een resomeercentrum. De voorzieningenrechter is er niet van overtuigd dat het bestemmingsplan in de bodemprocedure overeind blijft, aangezien het bestemmingsplan een ontwikkeling faciliteert die op basis van de huidige regelgeving niet is toegestaan. Net als begraven en cremeren is resomeren een vorm van lijkbezorging. Bij resomeren wordt het lijk opgelost in een vloeistof. Hoewel resomeren op termijn wellicht wettelijk zal zijn toegestaan, is dat nu nog niet het geval: de Wet op de lijkbezorging (“Wlb”) bepaalt op welke manieren lijkbezorging mag plaatsvinden en resomeren is op dit moment op grond van die wet niet toegestaan. Daarmee maakt het bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk die in strijd is met de Wlb.

Vangen en uitplaatsen konikpaarden Oostvaardersplassen in kader van populatiebeheer niet in strijd met zorgplicht of vergunningplicht Wnb  

In haar uitspraak van 19 juni 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:2868) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat het vangen en uitplaatsen van konikpaarden in de Oostvaardersplassen niet in strijd is met de zorgplicht of vergunningplicht van de Wet natuurbescherming (“Wnb”). Om die reden hebben Gedeputeerde Staten (“GS”) het verzoek om handhavend optreden vanwege het zonder opdracht in de zin van art. 3.18 Wnb, zonder natuurvergunning en (beweerdelijk) in strijd met de zorgplicht van de Wnb vangen en elders doden van konikpaarden terecht afgewezen. De rechtbank overweegt dat het in het provinciale beleid opgenomen populatiebeheer van konikpaarden, anders dan voor edelherten en heckrunderen, niet plaatsvindt door afschot in het gebied, maar op andere wijze. Een deel van de Oostvaardersplassen wordt daartoe gebruikt als vangweide, voorzien van een met hekken afsluitbare vangkraal. Konikpaarden die in de vangkraal terecht komen worden sinds de zomer van 2021 verplaatst naar andere natuurgebieden (in het buitenland) of gaan naar de slachterij. De rechtbank stelt vast dat aan het vangen, afvoeren en elders doden van konikpaarden ligt geen publiekrechtelijk besluit van GS ten grondslag ligt. Volgens de rechtbank is dat ook niet nodig: weliswaar zijn konikpaarden verwilderde dieren in de zin van art. 3.18, vierde lid, Wnb, maar daarmee is niet gezegd dat voor het uitvoeren van populatiebeheer altijd een opdracht in de zin van dit artikel is vereist. GS kunnen een opdracht voor populatiebeheer in de zin van dit artikel geven, maar zijn daartoe niet verplicht: een eigenaar of beheerder van een gebied (zoals in casu Staatsbosbeheer) kan immers ook vrijwillig overgaan tot populatiebeheer. De rechtbank oordeelt dat voor het terugbrengen van de populatie konikpaarden evenmin een opdracht op grond van art. 3.26, eerste lid, onder d, ten derde Wnb is vereist: voor het beperken van de omvang van de populatie konikpaarden maakt Staatsbosbeheer namelijk geen gebruik van een geweer. Ook van een schending van de zorgplicht uit art. 1.11 Wnb is volgens de rechtbank is geen sprake. De rechtbank stelt aan de hand van de wetsgeschiedenis en rechtspraak over de invulling en reikwijdte van deze zorgplicht (vgl. ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:622), vast dat de manier waarop de konikpaarden door Staatsbosbeheer worden gevangen in overeenstemming is met de zorgplicht. Volgens de rechtbank strekt de zorgplicht zich in dit geval niet uit tot het afvoeren en doden van de paarden in het slachtshuis: eenmaal gevangen zijn de paarden namelijk geen ‘in het wild levende dieren’ meer, maar staan zij onder structurele beschikkingsmacht van Staatsbosbeheer en kwalificeren daarmee als ‘gehouden dieren’ in de zin van de Wet Dieren. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het aannemen van een verdergaande zorgplicht, omdat dit zou ingaan tegen de bedoeling van de wetgever. Tot slot oordeelt de rechtbank dat het verkleinen van de populatie konikpaarden geen significante gevolgen zal hebben voor het halen van de instandhoudingsdoelen van de met de aanwijzing van de Oostvaardersplassen als Vogelrichtlijngebied beschermde vogels.  Het vangen en uitplaatsen van konikpaarden is daarom niet in strijd met de vergunningplicht van art. 2.7, tweede lid Wnb.

Nieuwe rechterlijke bevoegdheidsverdeling (met tijdelijk overgangsperiode) tussen Gerechtshof en Afdeling in geschillen over gedoogbeschikkingen op grond van Belemmeringenwet Privaatrecht

Met drie uitspraken van 28 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2378, ECLI:NL:RVS:2023:2380 en ECLI:NL:RVS:2023:2381) wijzigt de Afdeling haar vaste rechtspraak over de bevoegdheidsverdeling tussen het Gerechtshof en de bestuursrechter, in het bijzonder de Afdeling. De Afdeling stelt vast dat zowel het Gerechtshof als de Afdeling bevoegd zijn om kennis te nemen van geschillen over een gedoogbeschikking als bedoeld in art. 2, vijfde lid, Belemmeringenwet Privaatrecht (“BP”). De bevoegdheid van het Gerechtshof, waar rechthebbenden kunnen verzoeken om vernietiging van een gedoogbeschikking, is daarbij beperkt tot de twee in art. 4, eerste lid, BP genoemde toetsingsgronden (namelijk: (i) de belangen van de rechthebbenden van de zaak vorderen redelijkerwijs niet onteigening; en (ii) in het gebruik van de zaak wordt niet meer belemmering gebracht dan redelijkerwijs nodig voor de aanleg, instandhouding, verandering of overbrenging van het werk). De Afdeling is bevoegd om in enige aanleg kennis te nemen van geschillen over gedoogbeschikkingen voor de uitvoering van bepaalde, op grond van de Wro gecoördineerde besluiten als bedoeld in art. 2 van bijlage 2 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Ook treedt de Afdeling op als hoger beroepsrechter in geschillen over een gedoogbeschikking. De Afdeling stelt vast dat met de inwerkintreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht per 1 januari 2013 de procesrechtelijke bepaling art. 3.36a, derde lid, Wro (oud) is verplaatst naar art. 2 van bijlage 2 Awb en dat als gevolg daarvan – en anders dan lijkt te volgen uit rechtspraak van na 1 januari 2013 (bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraken van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2592 en 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1581) -  de Afdeling niet langer bevoegd is om kennis te nemen van geschillen over gedoogbeschikkingen die zien op de twee in art. 4, eerste lid, BP genoemde toetsingsgronden.  Om geen afbreuk te doen aan de rechtsbescherming die de BP heeft beoogd te bieden, ziet de Afdeling aanleiding om zich in de drie berechte gevallen ook bevoegd te achten om te oordelen over de beroepsgronden die zien op de twee in art. 4, eerste lid, BP genoemde toetsingsgronden. Daarnaast ziet de Afdeling in het voorgaande aanleiding met deze uitspraak te voorzien in een overgangsperiode voor procedures over door de minister op grond van de BP genomen gedoogbeschikkingen ter uitvoering van bepaalde, op grond van de Wro gecoördineerde besluiten als bedoeld in art. 2 van bijlage 2 Awb, waarbij in de rechtsmiddelenclausule van de gedoogbeschikking ten onrechte alleen is gewezen op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De Afdeling benadrukt tot slot dat de minister met inachtneming van deze uitspraak in nieuwe op de BP gebaseerde gedoogbeschikkingen voor de uitvoering van bepaalde op grond van de Wro gecoördineerde besluiten als bedoeld in art. 2 van bijlage 2 Awb een juiste rechtsmiddelenclausule moet opnemen. Daarin moet in ieder geval staan dat (i) het Gerechtshof bevoegd is om kennis te nemen van geschillen over gedoogbeschikkingen die zien op de twee in art. 4, eerste lid, van de BP genoemde toetsingsgronden en (ii) de Afdeling bevoegd is om kennis te nemen van geschillen over gedoogbeschikkingen die zien op andere dan de twee in art. 4, eerste lid, BP genoemde toetsingsgronden.

Voorbereiden omgevingsvergunning met toepassing van uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet in strijd met Verdrag van Aarhus

In een geschil over een verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijk zonnepark met bijbehorende installaties en hekwerken oordeelt de Afdeling in haar uitspraak van 28 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2485) dat dit besluit niet in strijd met de inspraakverplichtingen uit het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (“Verdrag van Aarhus”) is genomen. De Afdeling overweegt dat het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Die procedure start met een aanvraag van een initiatiefnemer en de terinzagelegging van een ontwerpbesluit waarop eenieder zienswijzen naar voren kan brengen. De omstandigheid dat op dat moment al concrete, in de aanvraag nader omschreven en toegelichte plannen voorliggen, betekent volgens de Afdeling niet dat geen doeltreffende inspraak in de zin van art. 6, vierde lid, Verdrag van Aarhus kan plaatsvinden; van een definitieve beslissing over het ontwerpbesluit is op dat moment immers nog geen sprake. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:616), waarin zij inspraak over een ontwerpbesluit aanmerkt als ‘vroegtijdige inspraak op een moment dat alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden’ in de zin van deze Verdragsbepaling. Het Verdrag van Aarhus verplicht evenmin om inspraak te bieden op een moment dat er nog geen concrete initiatieven zijn, aldus de Afdeling.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.