Signaleringsblog week 26: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Burgemeester niet bevoegd om woning tijdelijk te sluiten op grond van art. 174a en 175 Gemeentewet na vondst explosieve materialen

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 21 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2402) dat de burgemeester niet bevoegd was om op grond van art. 174a, eerste lid, en art. 175, eerste lid, Gemeentewet (“Gemw”) een woning voor drie maanden te sluiten wegens het aantreffen van explosieve materialen. De explosieven bevonden zich in de kelderbox van de woning en konden in verband worden gebracht met een plofkraak.

De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 16 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP4697), dat de burgemeester bevoegd is een woning met toepassing van art. 174a Gemw te sluiten als aan de hand van concrete, objectieve en verifieerbare gegevens kan worden vastgesteld dat sprake is van gedragingen in een woning die leiden tot ernstige overlast rond de woning waardoor de openbare orde wordt verstoord. In lijn met de bedoeling van de wetgever moet het daarbij gaan om langdurige overlast die zich met grote regelmaat voordoet en die maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen. Verstoring van de openbare orde vergt volgens de Afdeling een mate van overlast, waardoor de veiligheid en de gezondheid van mensen in de directe omgeving van de woning ernstige worden bedreigd en die risico’s voor de omgeving oplevert die vergelijkbaar zijn met drugsoverlast. Hoewel de Afdeling zich realiseert dat plofkraken ernstige strafbare feiten zijn en de Afdeljng de wens tot bestuurlijk optreden vanwege de maatschappelijke effecten en gevoelens van onveiligheid begrijpt, acht de Afdeling de burgemeester gebonden aan de mogelijkheden die de wet voor dit optreden biedt. De Afdeling oordeelt dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat in dit geval de openbare orde is verstoord door de handelingen die in de kelderbox zijn verricht en de materialen die daar zijn aangetroffen. De enkele aanwezigheid van illegale explosieve materialen is daarvoor niet voldoende: deze kan op zichzelf niet worden aangemerkt als langdurige overlast en daarmee ook niet als een verstoring van de openbare orde zoals bedoeld in art. 174a Gemw. Daar komt bij dat ten tijde van de sluiting de explosieve materialen niet meer in de woning waren. De Afdeling stelt vast dat daarmee niet aan de toepassingsvoorwaarden van art. 174a Gemwet is voldaan.

Voor wat betreft de toepassing van art. 175 Gemw overweegt de Afdeling dat dit artikel de burgemeester de bevoegdheid verschaft om snel en adequaat op te treden in een noodsituatie die een zeer ernstige inbreuk maakt op de openbare orde en veiligheid in de gemeente. Wat een noodsituatie is, kan zeer verschillend zijn en moet per geval worden beoordeeld, aldus de Afdeling. Hoewel de aanwezigheid van het explosieve materiaal op zichzelf als een ernstige inbreuk op de openbare orden kon worden aangemerkt, was volgens de Afdeling ten tijde van de woningsluiting geen sprake meer van een noodsituatie: de explosieve materialen waren inmiddels verwijderd, de verdachte bewoner zat op dat moment nog in voorlopige hechtenis en de burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat andere personen toegang hadden tot de kelderbox. Onder die omstandigheden was er voor de bewoners van de omringende woningen geen acuut (levens)gevaar.

De Afdeling oordeelt dat de burgemeester niet bevoegd was om de woning te sluiten op basis van de daarvoor ingeroepen bevoegdheden uit de Gemw. De Afdeling voegt daaraan toe dat op dit moment bij de Eerste Kamer een wetsvoorstel aanhangig is dat de woningsluitingsbevoegdheid van art. 174a Gemw beoogt te verruimen. Als dat voorstel wordt aangenomen en de wijziging in werking is getreden, beschikt de burgemeester over een ruimere bevoegdheid om woningen te kunnen sluiten.

Taalkundige uitleg begrippen bestemmingsplan voorgeschreven, indien deze niet in planregels en plantoelichting zijn gedefinieerd en omschreven

In haar uitspraak van 21 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2401) oordeelt de Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of de aangevraagde omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een bestaand hotel met 39 kamers voor logies in overeenstemming is met de op het perceel rustende horecabestemming in dit geval aansluiting moet worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik wordt verstaan onder de begrippen ‘hotel’ en ‘logies’. De Afdeling overweegt dat planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk moeten worden uitgelegd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579). De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft volgens de Afdeling in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896). De Afdeling stelt vast dat in dit geval de begrippen ‘hotel’ en ‘logies’ niet in de planregels zijn gedefinieerd en ook de plantoelichting geen aanknopingspunten bevat voor een juiste uitleg ervan. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1318) kan in een dergelijk geval aansluiting worden gezocht bij wat daaronder in het algemeen spraakgebruik wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (“Van Dale”) is gegeven worden betrokken, aldus de Afdeling. In de Van Dale wordt onder ‘hotel’ verstaan: gebouw waarin reizigers tegen betaling op een kamer kunnen overnachten. Deze omschrijving is volgens de Afdeling niet dermate algemeen dat deze onbruikbaar is om te kunnen bepalen wat onder een hotel wordt verstaan. In de Van Dale wordt onder ‘logies’ verstaan: nachtverblijf. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van burgemeester en wethouders (“college”) onvoldoende gemotiveerd waarom de beoogde uitbreiding van het hotel niet in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Voor zover het college vreest dat de kamers zullen worden gebruikt voor een vorm van huisvesting die niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, bijvoorbeeld voor arbeidsmigranten, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving is die niet in deze procedure aan de orde is.

Bodemverontreiniging na dumpen drugsafval: perceeleigenaar geen overtreder van zorgplichten art. 13 Wet bodembescherming en art. 1a, eerste lid, Woningwet

In de uitspraak van 21 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2424) oordeelt de Afdeling dat het college de eigenaar van een perceel waarop bodemverontreiniging is aangetroffen ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder van de zorgplichten van art. 13 Wet bodembescherming (“Wbb”) en art. 1a, eerste  lid, Woningwet (“Wonw”) op wie de kosten van toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald.  Het college mocht de perceeleigenaar daarom geen last onder bestuursdwang opleggen en geen daarop gebaseerd kostenverhaalsbesluit nemen. De Afdeling stelt vast dat uit onderzoek volgt dat het betreffende perceel is verontreinigd met druggerelateerde stoffen, vermoedelijk als gevolg van een dumping of lozing van drugsafval. Volgens de Afdeling is in zoverre sprake van een overtreding van art. 13 Wbb. De zorgplicht van art. 13 Wbb is volgens de Afdeling niet zonder meer gericht tot degene die feitelijk in staat is om een verontreiniging te voorkomen of ongedaan te maken; pas als iemand zelf handelingen als bedoeld in de art. 6 tot en met 11 Wbb heeft verricht dan wel die handelingen aan hem kunnen worden toegerekend én hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, rust op diegene de plicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de verontreiniging of aantasting te voorkomen of ongedaan te maken (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2611). De Afdeling wijst in dit verband ook op haar uitspraak van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067), waarin de Afdeling in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:579) heeft onderschreven dat in het bestuursrechtelijke sanctierecht, zowel bij punitieve sancties als herstelsancties, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor het functioneel daderschap. Om als overtreder van art. 13 Wbb te kunnen worden aangemerkt, dient het college volgens de Afdeling aannemelijk te maken dat de verontreiniging het gevolg is van lozing van druggerelateerde stoffen op het betreffende perceel en dat de perceeleigenaar zelf handelingen als bedoeld in art. 6 tot en met 11 Wbb heeft verricht dan wel dergelijke door anderen verrichte handelingen aan hem kunnen worden toegerekend. Naar het oordeel van de Afdeling staat vast dat de perceeleigenaar deze handelingen niet zelf heeft verricht en is in dit geval ook niet voldaan aan de voorwaarden voor functioneel daderschap: er zijn geen aanwijzingen dat op het perceel productie van drugs heeft plaatsgevonden en niet duidelijk is wanneer en hoe lang de lozing van drugsafval plaatsvond. In aanmerking genomen dat het beweerdelijke lozingspunt verscholen ligt in een bosperceel op een afstand van ongeveer 400 meter van de woning van de perceeleigenaar, er vanuit de woning geen zicht bestaat op het bosperceel en aannemelijk is dat de slecht ter been zijnde perceeleigenaar zich vanwege zijn zwakke gezondheid niet veel meer buitenshuis begaf en daardoor niet meer goed in staat was toezicht te houden op zijn omheinde terrein, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de lozing van verontreinigende stoffen onder deze omstandigheden aan hem kan worden toegerekend. De perceeleigenaar heeft volgens de Afdeling art. 13 Wbb dan ook niet overtreden. Tot diezelfde conclusie komt de Afdeling als het gaat over de zorgplicht van art. 1a, eerste lid, Wonw. Deze verplicht een terreineigenaar er zorg voor te dragen dat als gevolg van de staat van dat terrein geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid ontstaat. Volgens de Afdeling is geen sprake van een overtreding van art. 1a, eerste lid, Wonw, omdat deze zorgplicht ziet op de staat van het terrein bij een bouwwerk en niet, zoals in casu het geval, op de ondergrond (daaronder mede begrepen het grondwater) waar de verontreiniging is aangetroffen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het begrip terrein zo moet worden uitgelegd dat daaronder ook de ondergrond en het grondwater van het terrein moet worden verstaan. Om die reden is de perceeleigenaar niet als overtreder aan te merken.

Wetgever heeft ten onrechte geen strategische milieubeoordeling verricht voorafgaand aan inwerkingtreding art. 3, vierde lid, Wet geurhinder en veehouderij: wetsartikel buiten toepassing verklaard

De Rechtbank Oost-Brabant verklaart in haar uitspraak van 16 juni 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:2931) art. 3, vierde lid, Wet geurhinder en veehouderij (“Wgv”) buiten toepassing, omdat het destijds  is vastgesteld in strijd met art. 3 en 5 Richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (“SMB-richtlijn”). Aanleiding voor de uitspraak was een geschil over een verleende uitbreidingsvergunning, waarmee twee varkenshouderijen werden samengevoegd tot één inrichting onder uitbreiding van het aantal te huisvesten dieren. Een natuurorganisatie en diverse omwonenden komen op tegen de verleende omgevingsvergunning vanwege onder meer de ernstige geurhinder die zij van beide bedrijven ondervinden.

De rechtbank overweegt dat de SMB-richtlijn – in Nederland bekend door het zogenoemde Nevele arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) van 7 juni 2018 (ECLI:EU:C:2018:403) met betrekking tot de Belgische regelgeving over windturbinebepalingen – de lidstaten verplicht om voor bepaalde plannen of programma’s een voorafgaande strategische milieubeoordeling uit te voeren. De rechtbank overweegt daartoe dat de in casu relevante bepalingen uit de SMB-richtlijn rechtstreekse werking hebben, omdat zij voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn bepaald (vgl. de Afdelingsuitspraak van 30 juni 2021 ECLI:NL:RVS:2021:1395). Volgens de rechtbank had voor art. 3, vierde lid, Wgv ook een strategische milieubeoordeling moeten worden uitgevoerd: de Wgv vormde destijds namelijk het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van geurhinder van dierenverblijven bij veehouderijen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1069) en bevat gedetailleerde en dwingende beoordelingsregels voor de beoordeling van vergunningaanvragen in overbelaste situaties waarbij een toename van het aantal dieren in een bepaalde diercategorie is voorzien. In lijn met het arrest van het HvJ EU van 22 februari 2022 (ECLI:EU:C:2022:102) oordeelt de rechtbank art. 3, vierde lid, Wgv daarmee voldoende kaderstellend om als plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn te worden aangemerkt. Het niet vooraf beoordelen van de mogelijke milieueffecten van de mogelijke toepassing van het wetsartikel, terwijl deze toepassing kan leiden tot een nog grotere geurbelasting (die het bevoegd gezag niet mag weigeren vanwege het exclusieve kaderstellende karakter van de wet), is volgens de rechtbank in strijd is met art. 3 en 5 SMB-richtlijn. Omdat het bevoegd gezag inmiddels gebruik kan maken van de bevoegdheden van art. 7af, dertiende en vertiende lid, Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (“BuChw”) om bij wijze van maatwerk en in afwijking van art. 3, vierde lid, Wgv aanvullende dan wel andere eisen te stellen aan de beoordeling van geurhinder, geldt de Wgv op dit moment niet langer als exclusief kaderstellend toetsingskader. Om die reden is het volgens de rechtbank niet nodig om nu (achteraf) alsnog een strategische milieubeoordeling op te stellen. De rechtbank oordeelt art. 3, vierde lid, Wgv daarom niet onverbindend, maar volstaat met het oordeel dat het artikel buiten toepassing moet blijven.

De rechtbank wijst erop dat de normstelling van de Wgv (en de corresponderende regels in het Activiteitenbesluit milieubeheer) onder de Omgevingswet (“Ow”) onderdeel uitmaken van de bruidsschat, waarvan door middel van een nieuw omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit kan worden afgeweken. Dat leidt er volgens de rechtbank toe dat de Wgv ook na inwerkingtreding van de Ow niet meer het exclusieve toetsingskader is voor geurhinder van dierenverblijven, zodat ook dan geen strategische milieubeoordeling meer nodig is. Ook merkt de rechtbank op dat haar uitspraak geen directe gevolgen heeft voor veehouderijen met onherroepelijke omgevingsvergunningen die met toepassing van art. 3, vierde lid, Wgv zijn verleend; het Europese Unierecht verplicht niet tot intrekking van deze omgevingsvergunningen, omdat de vergunningen zelf niet zijn aan te merken als een plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn.

Decaan universiteit niet beroepsgerechtigd bij beslissing college van beroep voor de examens over studentenzaak

In de uitspraak van 21 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2411) acht de Afdeling zich niet bevoegd om te oordelen over het door een decaan ingestelde beroep tegen de beslissing van het college van beroep voor de examens van de Universiteit Maastricht over een studentenzaak. De Afdeling overweegt dat in art. 7.64, eerste lid, Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (“WHW”) is geregeld dat enkel ‘de betrokkene’ beroep kan instellen bij de Afdeling. Uit art. 7.59a, derde lid, WHW volgt dat onder ‘betrokkene’ wordt verstaan: een student, een aanstaande student, een voormalige student, een extraneus, een aanstaande extraneus of een voormalige extraneus. Volgens de Afdeling heeft de wetgever er bij de recente aanpassing van de WHW voor gekozen om de kring van beroepsgerechtigden niet te verbreden. Gelet hierop oordeelt de Afdeling, onder verwijzing naar het vergelijkbare oordeel van het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs van 24 augustus 2011 (CHBO 2011/104), dat de decaan niet als betrokkene in de zin van de WHW kan worden aangemerkt, zodat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.

Het blogbericht ‘Signaleringsblog week 26: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht‘ is een blogbericht van Stibbeblog.nl.