Signaleringsblog week 22: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Opnemen welstandseisen in rechtstreeks werkende planregel bestemmingsplan niet in strijd met art. 3.1, eerste lid, Wro

In haar uitspraak van 24 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2019) oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouw van een langgevelboerderij terecht heeft geweigerd wegens strijd met de in het geldende bestemmingsplan opgenomen eisen van het beeldkwaliteitsplan. De Afdeling overweegt dat het beeldkwaliteitsplan in dit geval onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan, aangezien het onderdeel uitmaakt van de bijlagen bij de planregels die samen met het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen. Gelet op de expliciete vermelding van de welstandseisen uit het beeldkwaliteitsplan in de planregels en de formulering ervan is volgens de Afdeling in dit geval sprake van een rechtstreeks werkende planregel die zich vanwege de beweerdelijke strijd met art. 3.1, eerste lid, Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) leent voor exceptieve toetsing.  Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over deze exceptieve toets, onder meer kenbaar uit de uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is daarnaast alleen in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Hoewel welstandseisen in beginsel niet ruimtelijk relevant zijn, kan dit anders zijn indien sprake is van ruimtelijk relevante belangen, zoals een beschermd stads- en of dorpsgezicht (vergelijk de Afdelingsuitspraak van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1025), aldus de Afdeling. De Afdeling oordeelt, exceptief toetsend, dat de welstandeisen in dit geval weliswaar zijn opgenomen in het bestemmingsplan, maar het college – gelet op het doel van deze eisen in relatie tot het beoogde herstel van de cultuurhistorische waarden van het gehucht waarin de langgevelboerderij is voorzien – zich op het standpunt heeft mogen stellen dat dergelijke eisen in dit geval ruimtelijk relevant zijn. De Afdeling concludeert dat de planregel met beeldkwaliteitseisen om die reden niet evident in strijd is met art. 3.1 Wro en daarmee niet onverbindend, zodat het college de omgevingsvergunning vanwege strijd met het bestemmingsplan en het ontbreken van de bereidheid om van het bestemmingsplan af te wijken terecht heeft geweigerd.

Milieuneutrale wijziging omgevingsvergunning: eventuele verandering feitelijke gevolgen bedrijfsvoering niet van doorslaggevende betekenis

De Rechtbank Gelderland oordeelt in haar uitspraak van 12 mei 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:2726) dat het college het ten opzichte van de vergunde situatie vergroten van de opslagcapaciteit van gemengd puin in een sloop-, afval- en grondbedrijf terecht heeft aangemerkt als een milieuneutrale wijziging. Daartoe overweegt de rechtbank onder meer dat voor beantwoording van de vraag of de vergunde veranderingen andere of grotere gevolgen voor het milieu hebben, volgens vaste Afdelingsrechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2832) een vergelijking wordt gemaakt tussen de laatst vergunde werking van de inrichting en de aangevraagde werking van de inrichting. Er wordt géén vergelijking gemaakt met de feitelijke werking van de inrichting en de aangevraagde werking van de inrichting. De toetsing van de vergunningaanvraag voor deze verandering beperkt zich tot de vraag of aannemelijk is gemaakt dat de verandering inderdaad niet leidt tot andere of grotere nadelige milieugevolgen ten opzichte van de reeds vergunde situatie. Toename van de feitelijke milieubelasting is toegestaan, zolang de toename binnen de maximaal vergunde emissie blijft. De rechtbank oordeelt dat het college in dit geval toereikend heeft gemotiveerd dat met het vergroten van de opslagcapaciteit geen sprake is van andere of nadeligere gevolgen voor het milieu, onder meer door erop te wijzen dat zowel de vergunde jaardoorzet als de vergunde hoogte van de bulten puin niet veranderen. De rechtbank overweegt dat ook de noodzaak of de reden voor de milieuneutrale verandering noch de huidige feitelijke situatie, gelet op de voorwaarden uit art. 3.10, derde lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”), een rol spelen bij de vraag of sprake is van een milieuneutrale verandering. Omdat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor vergroting van de opslagcapaciteit volgens de rechtbank voldoet aan de voorwaarden voor het neutraal wijzigen van de inrichting in zin van art.  2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.14, vijfde lid, en 3.10, derde lid, Wabo, kon het college niet anders dan de omgevingsvergunning verlenen.

Niet binnen redelijke termijn beslissen op verzoek om handhaving: bestuursorgaan verbeurt dwangsom wegens niet tijdig beslissen

In de uitspraak van 24 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2017) oordeelt de Afdeling dat de door het college gehanteerde termijn om binnen 20 weken te beslissen op het verzoek om handhaving geen redelijk termijn is. De Afdeling overweegt dat voor het beslissen op een verzoek om handhaving geen wettelijke termijn geldt, zodat op grond van art. 4:13, eerde lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) een redelijke termijn geldt. Deze termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan niet binnen acht weken een beschikking heeft gegeven of een mededeling heeft gedaan met daarin een redelijke termijn waarbinnen de beschikking tegemoet kan worden gezien (zie art. 4:14, derde lid, Awb). De Afdeling stelt vast dat het college niet binnen acht weken wenste te beslissen vanwege lopende gesprekken met de partij die volgens de verzoeker het bestemmingsplan overtreedt. Ook heeft het college binnen acht weken na ontvangst van het verzoek aan verzoeker medegedeeld dat deze binnen twaalf weken alsnog een beslissing tegemoet kan zien. De Afdeling vindt dit geen redelijke termijn en overweegt dat het verzoek om handhaving ziet op een mogelijke overtreding van een specifieke planregel van het bestemmingsplan, hetgeen volgens de Afdeling een concreet en relatief beperkt verzoek is dat niet veel nader onderzoek vergt. De Afdeling sluit niet uit dat de lopende gesprekken om te komen tot een minnelijke oplossing een gegronde reden kunnen zijn om een mededeling te doen als bedoeld in art. 4:14 Awb. Met het ontbreken van een toelichting op de aard en voortgang van deze gesprekken heeft het college in dit geval onvoldoende gemotiveerd waarom de gesprekken reden vormden voor verlenging van de beslistermijn. Daarmee heeft het college volgens de Afdeling de redelijke termijn met meer dan 42 dagen overschreden en heeft het college, gelet op de ingediende ingebrekestelling, de maximale dwangsom van art. 4:17, eerste lid, Awb verbeurd.

Pandeigenaar geen belanghebbende in hoger beroepsprocedure over een door diens huurder aangevraagde en geweigerde omgevingsvergunning

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 24 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2015) dat de eigenaar die voor het eerst in hoger beroep opkomt tegen de rechtbankuitspraak over een geweigerde omgevingsvergunning ter legalisatie van een in diens bedrijfspand gevestigde sportschool niet als belanghebbende in de zin van art. 8:104 Awb kan worden aangemerkt, zodat diens hoger beroep niet-ontvankelijk is. De Afdeling overweegt dat een belanghebbende in de eerste plaats degene is wiens belang rechtstreeks is betrokken bij het in beroep in eerste aanleg bestreden besluit. Daarnaast is degene wiens belang pas rechtstreeks wordt geraakt door de in hoger beroep aangevallen rechtbankuitspraak belanghebbende bij het instellen van hoger beroep, omdat hij pas door die rechtbankuitspraak in een ongunstiger positie is komen te verkeren (zie de Afdelingsuitspraak van 25 november 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:2819). De Afdeling stelt vast dat de eigenaar geen bezwaar heeft gemaakt tegen de aan de exploitant van de sportschool geweigerde omgevingsvergunning en geen beroep heeft ingesteld bij de rechtbank tegen de beslissing op bezwaar. Volgens de Afdeling is niet gebleken dat de eigenaar pas in een ongunstiger positie is komen te verkeren als gevolg van de aangevallen uitspraak. Daarmee is de pandeigenaar geen belanghebbende bij de aangevallen uitspraak als bedoeld in art. 8:104, eerste lid, Awb, nog daargelaten dat art. 6:13 Awb, gelezen in verbinding met art. 6:24 Awb, zich er in een geval als dit tegen verzet dat hoger beroep wordt ingesteld door iemand die niet eerst beroep heeft ingesteld.

In diezelfde uitspraak oordeelt de Afdeling ook het door de exploitant van de sportschool ingestelde incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk. De Afdeling overweegt dat, indien hoger beroep is ingesteld, degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, ingevolge art. 8:110, eerste lid, Awb, incidenteel hoger beroep kan instellen. Voor de vraag of sprake is van een incidenteel hoger beroep als bedoeld in dit artikel is niet beslissend hoe het stuk zelf is aangeduid. Als met hetzelfde doel wordt opgekomen tegen dezelfde overwegingen die in het principaal hoger beroep zijn bestreden, gaat het om een ondersteuning van het principaal hoger beroep en niet om een incidenteel hoger beroep. De Afdeling stelt vast dat de exploitant enkel gronden heeft aangevoerd die aansluiten op het hoger beroep van de pandeigenaar en er slechts toe strekken om hieraan instemming te betuigen. Omdat de exploitant in geval van vernietiging van de rechtbankuitspraak in een gunstiger positie zou komen te verkeren ten opzichte van de positie waarin zij na de uitspraak van de rechtbank verkeerde, is een gevolg dat ook zou zijn ontstaan zonder het instellen van incidenteel hoger beroep, aldus de Afdeling. Dat het hoger beroep van de pandeigenaar niet-ontvankelijk is, maakt dit volgens de Afdeling niet anders: het instellen van incidenteel hoger beroep beïnvloedt immers niet de processuele positie van de exploitant. Gelet hierop kan de brief van de exploitant niet als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van art. 8:110, eerste lid, Awb worden aangemerkt en kwalificeert deze als een principaal hoger beroepschrift. Omdat het hoger beroep verwijtbaar te laat is ingediend, verklaart de Afdeling het hoger beroep niet-ontvankelijk.

‘Behulpzaam zijn’ bij specificeren Wob-verzoek houdt meer in dan bieden verzuimherstel

De Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 17 mei 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:2278) dat elf bestuursorganen onvoldoende behulpzaam zijn geweest bij het preciseren en daarmee behandelbaar maken van elf aan hen gerichte informatieverzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”). De rechtbank overweegt dat de betrokken bestuursorganen, gezien de algemene strekking in combinatie met de omvang van de Wob-verzoeken, bij de gecoördineerde voorbereiding van de behandeling ervan terecht hebben ingezet op het specificeren van de informatieverzoeken. Mede gelet op de omstandigheid dat de verzoeken in dit geval meer dan voldoende aanknopingspunten boden om tot (verdere) specificatie te komen, waren de bestuursorganen gehouden om daarbij actief mee te denken. De rechtbank overweegt dat de norm daarbij is dat een bestuursorgaan bij het specificeren ‘behulpzaam’ moet zijn. Behulpzaam zijn bij het verkrijgen van toegang tot informatie houdt volgens de rechtbank concreet in dat (een medewerker van) een bestuursorgaan waarbij een te algemeen geformuleerd verzoek om informatie is ingediend, de verzoeker helpt bij het nader concretiseren van het verzoek, zodanig dat het inhoudelijk in behandeling kan worden genomen. Dit is ingevolge art. 4.1, vijfde lid, Wet open overheid (“Woo”) niet anders dan onder de Wob. Uiteraard is hiervoor medewerking van de kant van verzoeker vereist en wordt de verzoeker ook geacht om ‘mee te bewegen’. Gezien de norm die de wet stelt en de aanknopingspunten voor concretisering in de informatieverzoeken, was het volgens de rechtbank in dit geval evenwel aan de betrokken bestuursorganen om hierin het voortouw te nemen en richting te geven. ‘Behulpzaam zijn’ is meer dan louter het bieden van verzuimherstel en duidt op een inspanningsverplichting van het betrokken bestuursorgaan om het volgens de wet beoogde doel (een behandelbaar verzoek) te behalen. Het bestuursorgaan mag daarbij zelf kiezen hoe het hieraan invulling geeft, maar vrijblijvend mag het niet zijn, aldus de rechtbank. Het doel van de wet (openbaarheid van overheidsinformatie) geeft hierbij richting aan hoe ‘behulpzaam zijn’ moet worden uitgelegd. Vanuit het idee dat openbaarheid de regel en het beoogde doel is, ligt hier een taak die een bestuursorgaan noopt tot een actieve houding en responsiviteit; het gezamenlijk zoeken naar een rechtvaardige invulling van het verzoek, in dit verband de invulling van de wettelijke termen van art. 3, vierde lid, Wob, art. 4.1, vijfde lid, Woo en art. 3:2 Awb. Vanwege strijd met deze artikelen vernietigt de rechtbank de besluiten tot buitenbehandelingstelling en verplicht zij de betrokken bestuursorganen om opnieuw in overleg te treden met de indiener van de informatieverzoeken over het preciseren ervan.

Bestuursorgaan ook na overschrijding wettelijke termijn art. 5:51 Awb bevoegd tot opleggen bestuurlijke boete

In de uitspraak van 24 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2022) oordeelt de Afdeling dat het college ook na overschrijding van de in art. 5:51 Awb genoemde termijn van dertien weken bevoegd was tot opleggen van een bestuurlijke boete wegens de geconstateerde overtredingen van de Wet kinderopvang (”Wko”).  Uit art. 5:51 Awb volgt dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist of het een bestuurlijke boete oplegt. Deze dertienwekentermijn geldt als een termijn van orde (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2831), zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden. De Afdeling overweegt dat zij met haar uitspraak van 4 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1730) weliswaar ten gunste van belanghebbenden is teruggekomen van de vaste rechtspraak dat bezwaar- en beroepstermijnen van openbare orde zijn; hieruit volgt volgens de Afdeling echter niet dat ten nadele van een bestuursorgaan moet worden teruggekomen van het oordeel dat de dertienwekentermijn een termijn van orde is . In dit geval heeft het college het voornemen om een boete op te leggen ongeveer twaalf weken na de dagtekening van het inspectierapport verzonden, zodat appellant op dat moment kon verwachten dat het college haar een boete zou opleggen. Het boetebesluit zelf is zeventien weken na de vaststelling van het inspectierapport verzonden, nadat het college het verzoek om verlenging van de termijn voor het indienen van een zienswijze had gehonoreerd. De Afdeling oordeelt dat, gelet op deze feiten en omstandigheden, geen juridische gevolgen moeten worden verbonden aan de overschrijding van de dertienwekentermijn.

ESG & Sustainability newsletter

Are you interested in staying up-to-date about the latest developments regarding ESG and sustainability, and the challenges for your organisation? Then let us know that you would like to sign up for Stibbe's ESG & Sustainability newsletter by sending an e-mail to newsletters@stibbe.com. Mention your name and e-mailadress. Click here to send a pre-filled e-mail.