Signaleringsblog week 21: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Verantwoordelijkheid perceeleigenaar voor spoedige sanering ernstige bodemverontreiniging staat los van diens betrokkenheid bij ontstaan ervan

In de uitspraak van 17 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1929) oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat Gedeputeerde Staten (“GS”)  (i) de vastgestelde ernstige bodemverontreiniging terecht als één geval van verontreiniging in de zin van art. 1 Wet bodembescherming (“Wbb”) heeft aangemerkt, (ii) zowel de  aard en omvang als de noodzaak van spoedige sanering op juiste wijze heeft bepaald en (iii) de verantwoordelijkheid voor sanering terecht bij de eigenaar van het bronperceel van de verontreiniging heeft neergelegd. Daarmee haalt het aan de eigenaar van een chemische wasserij gerichte besluit tot vaststelling van een geval van ernstige bodemverontreiniging (in de zin van art. 29, eerste lid, Wbb) die spoedig moet worden gesaneerd (als bedoeld in art. 37, eerste lid, Wbb) de eindstreep.

Voor wat betreft de vraag of sprake is van één geval van verontreiniging in de zin van de definitie van art. 1 Wbb overweegt de Afdeling dat volgens vaste jurisprudentie (onder meer de Afdelingsuitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4200) sprake is van één geval van verontreiniging, indien de verontreiniging betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreinigig, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische én ruimtelijke zin met elkaar samenhangen. Technische samenhang is aanwezig als de verontreinigingen zijn veroorzaakt door eenzelfde productieproces, installatie of mechanisme; organisatorische samenhang doet zich voor, indien de oorzaak of de gevolgen van de verontreiniging niet gescheiden kunnen worden in verschillende organisatorische eenheden; ruimtelijke samenhang tot slot bestaat, indien de verontreinigingen in aan elkaar grenzende of in elkaars nabijheid gelegen grondgebieden voorkomen. Op basis van de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken concludeert de Afdeling dat in dit geval de vereiste samenhang bestaat, zodat de aangetroffen bodem- en grondwaterverontreinigingen als één geval van verontreiniging zijn aan te merken die ter herleiden is tot het bronperceel waarop de chemische wasserij is gevestigd.

Ten aanzien van de aard, omvang en ernst van de verontreiniging stelt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraken van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3573) en 26 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2021), voorop dat voor het vaststellen van de ernst van een bodemverontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering het niet noodzakelijk is dat de volledige omvang van de verontreiniging vaststaat. Uit de Afdelingsuitspraak van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1096) volgt dat de in het bestreden besluit vastgestelde omvang van de bodemverontreiniging wel juist moet zijn, in die zin dat binnen de vastgestelde omvang sprake moet zijn van aan het geval van de chemische wasserij toe te rekenen verontreinigingen. Volgens de Afdeling heeft GS dit laatste aan de hand van gericht onderzoek op juiste wijze vastgesteld en zich voor wat betreft de noodzaak van spoedige sanering aan de hand van de ‘Circulaire bodemsanering per 1 juli 2013’ op het standpunt mogen stellen dat de mate van verspreiding van de verontreiniging mogelijk leidt tot zodanige risico's dat spoedige sanering in dit geval noodzakelijk is.

Voor wat betreft de verantwoordelijkheid voor de sanering overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4159), dat de werking van art. 55b Wbb niet beperkt is tot de eigenaar van een bedrijfsterrein die tevens veroorzaker is van de verontreiniging. Daarmee gaat de Afdeling voorbij aan het argument dat de eigenaar van het bedrijf niet de veroorzaker van de verontreiniging zou zijn en daarmee niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de sanering. De Afdeling oordeelt dat GS de eigenaar van de chemische wasserij rechtmatig overeenkomstig art. 37, vijfde lid, 55a en 55b Wbb heeft aangewezen als degene die de sanering moet uitvoeren.

APV biedt geen ruimte voor beoordeling aanvraag evenementenvergunning aan natuurbelang en Habitatrichtlijn

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 11 mei 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:1962) dat de burgemeester de gevolgen voor de natuur in het algemeen en de eventuele significante effecten op de beschermde waarden in een Natura 2000-gebied in het bijzonder terecht niet  in zijn besluit tot verlening van een evenementenvergunning heeft betrokken. Daartoe overweegt de rechtbank dat de Algemene plaatselijke verordening (“APV”) hiervoor geen ruimte biedt, nu het hierin opgenomen toetsingskader bepaalt dat de evenementenvergunning slechts moet worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Voor wat betreft de laatstgenoemde toetsingsgrond oordeelt de rechtbank dat daaronder niet de bescherming van het natuurbelang wordt gerekend, maar - binnen de context van een evenementenvergunning - wordt gedoeld op de bescherming van het woon- en leefklimaat van mensen als onderdeel van de openbare orde. Volgens de rechtbank heeft art. 6, derde lid, Habitatrichtlijn (“Hrl”) in dit geval geen rechtstreekse werking, aangezien de vraag naar rechtstreekse werking van een richtlijn alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie ervan of indien de volledige toepassing ervan niet daadwerkelijk is verzekerd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2543). Daarvan is volgens de rechtbank geen sprake. Hoewel de APV geen grondslag biedt voor toetsing van de evenementenvergunning aan het natuurbelang, vindt die toets (wel) plaats in het kader van de beoordeling van de vraag of een vergunning als bedoeld in art. 2.7 Wet natuurbescherming (“Wnb”) is vereist (in welk geval een passende beoordeling moet worden gemaakt). De rechtbank oordeelt dit stelsel, waarin een procedurele koppeling tussen de verlening van een evenementenvergunning op grond van de APV en een eventueel vereiste natuurvergunning op grond van de Wnb ontbreekt, niet in strijd met art. 6, derde lid, Hrl. Op de burgemeester rustte daarom niet de verplichting om de aanvraag evenementenvergunning rechtstreeks aan de Hrl te toetsen.

Afdeling beoordeelt evenwichtigheid last tot beëindiging gebruik illegaal gerealiseerde aanbouw voor zelfstandige bewoning

In haar uitspraak van 10 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1811) oordeelt de Afdeling dat de opgelegde last onder dwangsom die strekt tot het binnen drie maanden verwijderen en verwijderd houden van twee van de drie woonvoorzieningen (badkamer, keuken en toilet) uit een zonder de vereiste omgevingsvergunning gerealiseerde en meer dan 25 jaar in strijd met het bestemmingsplan gebruikte aanbouw voor bewoning niet onevenredig is. De Afdeling stelt vast dat de aanbouw moet worden aangemerkt als een zelfstandige woning, aangezien de aanbouw alle wezenlijke voorzieningen bevat die nodig zijn voor zelfstandige bewoning, de aanbouw een eigen afsluitbare toegang heeft en de aanbouw niet alleen voor zelfstandige bewoning kan worden gebruikt maar ook feitelijk als zodanig wordt gebruikt. Appellant mocht de zelfstandige woning om die reden niet zonder de vereiste omgevingsvergunning bouwen en in gebruik nemen. Voor wat betreft de evenwichtigheid van de opgelegde last overweegt de Afdeling in het licht van haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) dat legalisatie niet mogelijk is en het in dit geval vanwege de doorlopende gevolgen gaat om een overtreding van niet geringe aard en ernst. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank te veel gewicht toegekend aan de omstandigheid dat appellant de aanbouw al sinds 1996 bewoont en de verbouwing al heeft plaatsgevonden in 1999/2000. De Afdeling acht het inherent aan handhavend optreden dat bewoning van de aanbouw niet meer (goed) mogelijk is en beschouwt het feit dat appellant als gevolg daarvan een andere woning moet zoeken in zoverre niet als een bijzondere omstandigheid die handhavend optreden op zichzelf onevenredig maakt. Mede gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving acht de Afdeling de last niet onevenwichtig. 

Herstart betoncentrale vereist Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets die eerst passend moet worden beoordeeld, voordat mogelijkheid intern salderen kan worden bepaald

In haar uitspraak van 11 mei 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:2152) oordeelt de Rechtbank Oost-Brabant dat voor het opnieuw in gebruik nemen van een betoncentrale die al langere tijd buiten werking is geweest een natuurvergunning op grond van de Wnb is vereist. Intern salderen is in dat geval slechts mogelijk, indien GS voldoende onderbouwt dat het project niet leidt tot significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De rechtbank overweegt dat voor de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied volgens vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175) een vergelijking moet worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als een natuurvergunning is verleend, geldt de natuurvergunning als referentiesituatie. Als een natuurvergunning ontbreekt, wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen; in dat geval geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning (of milieu-toestemming) die is vervallen of geëxpireerd. De rechtbank overweegt dat – kort gezegd – per 1 januari 2013 het Activiteitenbesluit milieubeheer (“Abm”) en het Besluit omgevingsrecht (“Bor”) zijn gewijzigd, als gevolg waarvan betoncentrales vanaf dat moment niet langer dienen te beschikken over een omgevingsvergunning milieu als bedoeld in art. 2.1, eerste lid onder e, Wet algemene bepalingen (“Wabo”), de voorschriften van bestaande vergunningen ingevolge art. 6.33a Abm (thans art. 4.74p1 Abm) gelden als maatwerkvoorschriften en een Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets (“OBM”) nodig is op basis van art. 2.2a, vijfde lid, onder b, Bor. Een redelijke uitleg van laatstgenoemd artikel brengt volgens de rechtbank met zich dat een bedrijf dat op 31 december 2012 op basis van een omgevingsvergunning milieu als bedoeld in art. 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo betonmortel produceerde en deze productie na die datum onverkort voortzet, geen OBM hoeft aan te vragen; een bedrijf dat op dat moment langere tijd was gestopt en na 1 januari 2013 opnieuw wil aanvangen met het vervaardigen van betonmortel dient wel over een OBM te beschikken. Omdat de betoncentrale in kwestie al lange tijd was gestopt met de productie van beton, de centrale in de tussentijd gedeeltelijk door brand is verwoest en de hele centrale wordt vervangen door een nieuwe centrale, oordeelt de rechtbank dat onder deze omstandigheden een passende beoordeling van de gevolgen van het bedrijf voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden noodzakelijk is. Aangezien de gevolgen van de bedrijfsactiviteiten (het gebruik van ‘bestaande rechten’) voor Natura 2000-gebieden in dit geval niet eerder passend zijn beoordeeld als bedoeld in art. 6, derde lid, Hrl, kan slechts met de referentiesituatie (de Hinderwetvergunning uit 1992) worden gesaldeerd, indien het college voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de (instandhoudings-) doelstellingen van de Hrl. Wegens het ontbreken van het hiervoor te verrichten onderzoek oordeelt de rechtbank het besluit in strijd met art. 2.7, tweede en derde lid, Wnb en art. 6, tweede lid, Hrl.

Kwalificeren bedrijfs- en fabrieksgegevens (ook) als 'milieu-informatie over emissies naar het milieu’? Dan geen weigeringsgronden Wob aan de orde

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 17 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1926) in een geschil over een besluit tot openbaarmaking van informatie dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) de onderzoeksgegevens over bodemtrillingen als gevolg van activiteiten in stadion Gelredome terecht als ‘milieu-informatie over emissies in het milieu’ openbaar heeft gemaakt. De Afdeling schetst eerst het toepasselijke juridisch beoordelingskader van de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”): de openbaarmaking van informatie blijft op grond van art. 10, eerste lid, aanhef en onder c, Wob achterwege als het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens. Die regel is, gelet op art. 10, vierde lid, Wob, niet van toepassing als die bedrijfs- en fabricagegegevens aangemerkt moeten worden als milieu-informatie over emissies in het milieu. In dat geval moeten de bedrijfs- en fabricagegegevens wel openbaar gemaakt worden. Als het om andersoortige milieu-informatie gaat, blijft het verstrekken van de bedrijfs- en fabricagegegevens ingevolge art. 10, vierde lid, Wob alleen achterwege op basis van een belangenafweging en het belang van openbaarmaking daarbij niet opweegt tegen het belang van bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens. Ter beantwoording van de vraag of openbaar gemaakte onderzoeksgegevens moeten worden aangemerkt als ‘milieu-informatie over emissies in het milieu’ overweegt de Afdeling vervolgens dat art. 1, eerste lid, aanhef en onder g, Wob voor de definitie van milieu-informatie verwijst naar art. 19.1a, eerste lid, Wet milieubeheer dat zijn grondslag vindt in het Verdrag van Aarhus. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJEU”) over de op dit verdrag gebaseerde Richtlijn 2003/4/EG (inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie) en diens voorganger Richtlijn 90/313/EEG (inzake de vrije toegang tot milieu-informatie) volgt dat het begrip ‘milieu-informatie’ een ruime betekenis heeft (vgl. het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371). Hetzelfde geldt voor de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’: ook deze moeten worden volgens rechtspraak van het HvJEU niet restrictief worden uitgelegd (vgl. de arresten van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889). Omdat de onderzoeksgegevens in dit geval betrekking hebben op trillingen in de bodem die worden veroorzaakt door activiteiten in het stadion en het (mogelijke) effect van die trillingen op de bodem en via de bodem op objecten in de omgeving, waaronder woningen, moeten de onderzoeksgegevens volgens de Afdeling aangemerkt worden als ‘milieu-informatie over emissies in het milieu’. Voor die kwalificatie is niet relevant dat de trillingen in dit geval worden veroorzaakt door een bewegende groep mensen en niet door een mechanische bron, aldus de Afdeling. Omdat het gaat om milieu-informatie over emissies in het milieu, concludeert de Afdeling dat de weigeringsgronden uit de Wob niet van toepassing zijn en het college de onderzoeksgegevens terecht openbaar heeft gemaakt.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.

ESG & Sustainability newsletter

Are you interested in staying up-to-date about the latest developments regarding ESG and sustainability, and the challenges for your organisation? Then let us know that you would like to sign up for Stibbe's ESG & Sustainability newsletter by sending an e-mail to newsletters@stibbe.com. Mention your name and e-mailadress. Click here to send a pre-filled e-mail.