Signaleringsblog week 20: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

In algemene brief opgenomen verzoek om (legaliserende) omgevingsvergunning kwalificeert niet als ‘aanvraag’ in zin van art. 1:3, derde lid, Awb

In de uitspraak van 10 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1839) oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in een geschil over een opgelegde last onder dwangsom wegens (kort gezegd) het in het strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de kantoorruimte in een horecagelegenheid dat de brief, waarin appellant verzoekt om een legaliserende aanvraag omgevingsvergunning, niet kwalificeert als een ‘aanvraag’ in de zin van art. 1:3, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). De Afdeling overweegt dat een aanvraag om omgevingsvergunning op een andere wijze kan worden ingediend dan via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in art. 4.2, eerste lid, Besluit omgevingsrecht. In lijn met de uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:828) geldt dat het bij het indienen van een aanvraag op andere wijze, gelet op de betrokken belangen en de rechtszekerheid, moet gaan om een zelfstandig stuk waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Die duidelijkheid is er volgens de Afdeling onvoldoende wanneer in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is nog minder wanneer in correspondentie over andere besluiten, bijvoorbeeld over een opgelegde last onder dwangsom of - in dit geval – in een reactie op een waarschuwingsbrief, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen omgevingsvergunning. Het accepteren dat een omgevingsvergunning van rechtswege wordt gegeven bij een verzoek in dergelijke stukken, heeft het risico dat misbruik van de regeling wordt gemaakt door een verzoek om een omgevingsvergunning zodanig verhuld te doen dat het bestuursorgaan niet tijdig ontdekt dat een aanvraag is gedaan. De Afdeling is daarom van oordeel dat enkel bij een evidente aanvraag een omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn gegeven. In dit geval is volgens de Afdeling geen sprake van een zelfstandig document waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Om die reden is geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan en was het college van burgemeester en wethouders (“college”) bevoegd tot handhavend optreden.

Reikwijdte en openbaarmakingsverplichtingen bij Wob-verzoek over landbouwbedrijven waaraan fosfaatrechten zijn toegekend

In haar uitspraak van 8 mei 2023 (ECLI:NL:RBOVE:2023:1636) oordeelt de Rechtbank Overijssel dat de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (“minister”) het op de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) gebaseerde informatieverzoek weliswaar terecht heeft opgevat als een verzoek om openbaarmaking van alle besluiten waarbij ambtshalve aan landbouwbedrijven fosfaatrechten zijn toegekend, maar heeft de minister ten onrechte informatie niet openbaar gemaakt. Ook oordeelt de rechtbank dat de minister in dit geval niet had mogen volstaan met de gedeeltelijke openbaarmaking van 16 representatief geachte documenten. Voor wat betreft de onleesbaar gemaakte persoonsgegevens, waaronder de (bedrijfs-)naam en de naam van de ambtenaar die het besluit heeft genomen, kent de rechtbank betekenis toe aan de Afdelingsuitspraak van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:153) over het openbaar maken van locatiegegevens van bedrijven die stikstof uitstoten. In die uitspraak heeft de Afdeling onder meer geoordeeld dat de locatiegegevens van die bedrijven kwalificeren als milieu-informatie (in de zin van art. 19.1a, eerste lid, Wet milieubeheer (“Wm”) én als emissie-gegevens. Naar analogie daarvan oordeelt de rechtbank dat uit art. 10, vierde lid, Wob en art. 10, zesde lid, Wob volgt dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (als bedoeld in art. 10, tweede lid, aanhef en onder e, Wob) en het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen (als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob) niet zonder meer in de weg staan aan openbaarmaking van de locatiegegevens van bedrijven die fosfaat produceren. Nu de minister de locatie-gegevens en KvK-nummers van de bedrijven waaraan fosfaatrechten zijn toegekend actief openbaar maakt, ziet de rechtbank geen reden om deze informatie in het besluit weg te lakken. Gelet op de openbaarmaking van de locatiegegevens en het KvK-nummer valt volgens de rechtbank bovendien niet in te zien waarom de relatienummers en of de beschikkingsnummers op de besluiten uit de openbaarheid zouden moeten blijven. In gelijke zin oordeel de rechtbank over de weggelakte naam van de ambtenaar: aangezien het gaat om de Teammanager Vergunningen en Handhaving Rijksdienst voor Ondernemend Nederland die de besluiten namens de minister heeft genomen en ondertekend, behoort uit hoofde van die functie zijn of haar naam niet buiten de openbaarheid te blijven, aldus de rechtbank. Voor wat betreft het beperkte aantal openbaar gemaakte documenten overweegt de rechtbank dat in het kader van de Wob in bepaalde gevallen kan worden volstaan met een beoordeling van documenten en gegevens verkregen uit een steekproef. Omdat in dit geval is gevraagd naar alle ruim 30.000 besluiten als zodanig en niet naar de informatie in die besluiten, had de minister niet mogen volstaan met het gedeeltelijk openbaar maken van 16 representatief geachte documenten en moet de minister, rekening houdend met hetgeen de rechtbank heeft overwogen, alsnog overgaan tot openbaarmaking van alle gevraagde besluiten.

Geluids- en alternatievenonderzoek bij omgevingsvergunning voetbalkooi ten onrechte pas in beroepsfase uitgevoerd

De Rechtbank Den Haag oordeelt in haar uitspraak van 25 april 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:5869) in een geschil over een in afwijking van het bestemmingsplan verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van een voetbalkooi dat het college ten onrechte pas in de beroepsfase en niet reeds in de besluitvormingsfase onderzoek heeft laten uitvoeren naar de geluidsgevolgen van het gebruik van de voetbalkooi en naar eventuele alternatieve, gelijkwaardige locaties. Daarmee is het besluit volgens de rechtbank niet met de vereiste zorgvuldigheid en in strijd met het motiveringsbeginsel genomen en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of de onderzoeken die in de beroepsfase zijn uitgevoerd naar geluid en alternatieve locaties aanleiding geven om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Op basis van beoordeling laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit in stand.

Rechtbank bereidt prejudiciële vraag voor over de verkoop van bouwkavels in relatie tot het schriftelijkheidsvereiste van art. 7:2, eerste lid, BW

De civiele kamer van de Rechtbank Overijssel neemt in haar vonnis van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RBOVE:2023:1603) de gelegenheid te baat om in een schadevergoedingsgeschil vanwege een niet geëffectueerde verkoop van een bouwkavel voorbereidingen te treffen voor het stellen van een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad. Die mogelijkheid volgt uit art. 392, eerste lid, Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (“Rv”). Het voornemen van de rechtbank ziet op de vraag of het schriftelijkheidsvereiste van art. 7:2, eerste lid, Burgerlijk Wetboek (“BW”) ook geldt bij een koop-verkoopovereenkomst met betrekking tot een ‘tot bewoning bestemde onroerende zaak’. Aanleiding voor het geschil was het terugtrekken van een potentiële koper van een bouwkavel, nadat koper en verkoper aanvankelijk via twee afzonderlijke e-mails overeenstemming hadden bereikt over de aan- en verkoop ervan. Het antwoord op de vraag of een bouwkavel c.q. onbebouwde grond kan worden aangemerkt als een ‘tot bewoning bestemde onroerende zaak of bestanddeel daarvan’ in de zin van art. 7:2, eerste lid, BW is van belang om vast te stellen of voldaan is aan het schriftelijkheidsvereiste van art.7:2, eerste lid, BW en, in het verlengde daarvan, of een geldige koopovereenkomst tussen partijen tot stand is gekomen. In een uitvoerige beschouwing overweegt de rechtbank dat de (lagere) rechtspraak hier wisselend over heeft geoordeeld, hetgeen kritisch is ontvangen in de literatuur. Ook merkt de rechtbank op dat de term ‘voor bewoning bestemde onroerende goederen’ voorkomt in Europese regelgeving. Omdat beantwoording van deze rechtsvraag niet alleen is vereist om te kunnen beslissen in de voorliggende zaak, maar ook rechtstreeks van belang is voor de beslechting of beëindiging van talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende geschillen - bouwkavels worden nu eenmaal veelvuldig verkocht, zo overweegt de rechtbank, waarbij ook natuurlijke personen zich op die markt begeven – is de rechtbank voornemens om hierover een prejudiciële vraag te stellen aan de Hoge Raad.

Vervolg verdeling schaarse exploitatievergunning speelautomatenhal Vlaardingen: bekendmaking aanvraagtijdvak op gemeentelijke website niet gebrekkig, aanvraagtermijn evenwel te kort

In de uitspraak van 10 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1830) oordeelt de Afdeling dat de burgemeester met de publicatie van het besluit tot openstelling van de aanvraagprocedure en het daarbij behorende aanvraagtijdvak op de gemeentelijke website heeft voldaan aan de toepasselijke bekendmakingsvereisten. De bekendmaking vormt het startpunt van de procedure die moet leiden tot de verdeling van een schaarse exploitatievergunning voor het uitbaten van een speelautomatenhal. De Afdeling overweegt dat uit art. 2, derde lid, Verordening Speelautomatenhal Vlaardingen 2017 (“Verordening”) volgt dat de burgemeester vooraf bekend moet maken op welke wijze en op welk moment gelegenheid tot mededinging wordt geboden. De burgemeester kan daarbij, aldus deze bepaling, verwijzen naar nadere regels. In de vastgestelde Nadere regels is onder het kopje ‘Bekendmaking’ opgenomen dat de burgemeester het beschikbaar worden van de exploitatievergunning in ieder geval bekend zal maken op de gemeentelijke website. De Afdeling oordeelt dat de openstelling van de aanvraagprocedure en het bijbehorende aanvraagtijdvak een concretiserend besluit van algemene strekking is, zodat hierop art. 3:42, tweede lid, Awb (zoals dat in 2017 luidde) van toepassing is. Uit deze bepaling volgt dat elektronische bekendmaking uitsluitend plaatsvindt in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. In dit geval heeft de elektronische bekendmaking niet plaatsgevonden in een van overheidswege uitgegeven blad, maar via een aankondiging op de gemeentelijke website. De Afdeling gaat daarom na of die wijze van bekendmaken is gebaseerd op een wettelijk voorschrift als bedoeld in art. 3:42, tweede lid, Awb. Omdat de op de Verordening gebaseerde Nadere regels een duidelijke grondslag biedt voor bekendmaking op de gemeentelijke website en het betreffende voorschrift kwalificeert als een algemeen verbindend voorschrift, is volgens de Afdeling sprake van een wettelijk voorschrift in de zin van art. 3:42, tweede lid, Awb.

Hoewel juist bekendgemaakt, oordeelt de Afdeling evenwel dat de geboden aanvraagtermijn van zes weken in dit geval te kort is geweest. Daartoe overweegt de Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of de lengte van de aanvraagtermijn redelijk is en of potentiële gegadigden daadwerkelijk de kans hebben om mee te dingen naar de schaarse exploitatievergunning, de positie waarin potentiële gegadigden ten tijde van de start van de aanvraagprocedure verkeren niet van belang is. Het gaat er volgens de Afdeling om dat alle potentiële gegadigden gelijke kansen hebben om mee te dingen naar de exploitatievergunning. In dit geval zijn de Verordening en de Nadere regels op 6 november 2017 bekendgemaakt in het Gemeenteblad en is de aanvraagprocedure en het daarbij behorende aanvraagtijdvak van zes weken vervolgens op 8 november 2017 opengesteld. Dit laatste hield in dat alle potentiële gegadigden zes weken de tijd hadden om aan de indieningsvereisten te voldoen, waaronder het vereiste dat de aanvrager over een geschikt pand moet beschikken waarin een breder amusementsbedrijf kan worden gevestigd. Naar het oordeel van de Afdeling zou een aanvraagtermijn van zes weken voldoende kunnen zijn voor het indienen van een complete aanvraag, mits potentiële gegadigden zich al gedurende een periode daarvoor hadden kunnen voorbereiden op het indienen van die aanvraag. Uit de Afdelingsuitspraak van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2927) volgt immers dat het bestuur verplicht is om tijdig, voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure, duidelijkheid te scheppen over de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toepasselijke criteria. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester die plicht in dit geval niet nageleefd, omdat bekendmaking van de Verordening met de daarbij behorende Nadere regels slechts één dag voor de start van de aanvraagprocedure heeft plaatsgevonden. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling een aanvraagtermijn van zes weken te kort.

Onrechtmatige omzetting van onzelfstandige bewoning of rechtmatige inwoning? Geen boetebevoegdheid bij onduidelijk geformuleerde verbodsbepaling (lex certa)

In haar uitspraak van 10 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1836) oordeelt de Afdeling dat het college ten onrechte een boete heeft opgelegd aan een woningeigenaar wegens het zonder vergunning omzetten van diens woning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Volgens de Afdeling verdraagt het verbod en daarmee het opleggen van de boete zich in dit geval niet met goed met art. 5:4, tweede lid, Awb, waaruit volgt dat een bestuurlijke sanctie slechts worden opgelegd indien de overtreding bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift is omschreven. Aanleiding voor het geschil is de bewoningssituatie van een pand met drie bewoners: twee personen op basis van een gezamenlijk huurcontract  met de woningeigenaar, de derde op basis van instemming van de woningeigenaar en een onderhuurcontract met beide hoofdhuurders. In geschil is of de beboete bewoningssituatie moet worden beschouwd als de onrechtmatige omzetting van woonruimte of als inwoning. De Afdeling overweegt dat de Huisvestingswet 2014 (“Hw”), waarin het omzettingsverbod is neergelegd, geen definitie bevat van onzelfstandige woonruimte. Evenmin bevat de op de Hw gebaseerde Huisvestingsverordening (“Hvv”) definitie van inwoning. Uit de Hvv volgt volgens de Afdeling dat woonruimte die is bestemd voor inwoning niet als onzelfstandige woonruimte wordt aangemerkt, zodat in dat geval geen sprake is van omzetting en het vergunningsvereiste van art. 21, eerste lid, aanhef en onder c, Hw niet geldt. De Afdeling stelt vast dat de door het college gehanteerde extra voorwaarde dat beide hoofdbewoners een gezamenlijke huishouding dienen te voeren teneinde te voldoende aan de voorwaarden voor inwoning, geen onderdeel vormt van het toetsingskader in de ter uitvoering van de Hw en Hvv vastgestelde Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (“beleidsregel”). Dit betekent volgens de Afdeling dat het college aan de woningeigenaar een voorwaarde tegenwerpt die niet in de tevoren gegeven omschrijving van de beboetbare gedraging is opgenomen en evenmin zonder meer voortvloeit uit het begrip inwoning. Mede gelet op de wijze waarop de huurcontracten zijn opgesteld, concludeert de Afdeling dat uit de beleidsregel niet eenduidig volgt dat de bewoningssituatie moet worden aangemerkt als omzetting en niet als inwoning. Gelet daarop is volgens de Afdeling geen sprake van overtreding van het omzettingsverbod, waarvan de inhoud tevoren duidelijk was omschreven in een wettelijk voorschrift of wetsinterpreterende beleidsregel.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.

ESG & Sustainability newsletter

Are you interested in staying up-to-date about the latest developments regarding ESG and sustainability, and the challenges for your organisation? Then let us know that you would like to sign up for Stibbe's ESG & Sustainability newsletter by sending an e-mail to newsletters@stibbe.com. Mention your name and e-mailadress. Click here to send a pre-filled e-mail.