Signaleringsblog week 2: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Ruimtelijke aanvaardbaarheid van in bestemmingsplan opgenomen voorwaardelijke verplichting mag niet afhankelijk worden gesteld van nader afwegingsmoment 

In de uitspraak van 27 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4855) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een in het bestemmingsplan opgenomen voorwaardelijke verplichting niet via een in dat plan opgenomen vergunningplicht afhankelijk mag worden gesteld van een nader afwegingsmoment. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over een bestemmingsplan dat voorziet in de realisatie van twee aaneengesloten woningen in een te restaureren historische hoekgevelboerderij. Rondom beide woningen is voorzien in onder meer een boerentuin. De eigenaar van een nabijgelegen agrarisch bedrijf vreest voor een beperking in zijn bedrijfsvoering als gevolg van de realisatie van het bestemmingsplan. Daarbij voert hij onder meer aan dat ter plaatse van de boerentuin geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar verblijfsklimaat. De Afdeling stelt vast dat de boerentuin deels is gelegen binnen een afstand van 50 meter van het bouwvlak van het agrarisch bedrijf. Ook constateert de Afdeling dat de gemeenteraad het in gebruik (laten) nemen van de nieuwe woonbebouwing slechts in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening, als het plangebied (waaronder de boerentuin) wordt ingericht volgens het bij het bestemmingsplan behorende inrichtingsplan, waarbij het inrichten van de boerentuin tegelijkertijd is onderworpen aan een in het bestemmingsplan opgenomen vergunningplicht. Naar het oordeel van de Afdeling is het in strijd met de rechtszekerheid om enerzijds een voorwaardelijke verplichting op te nemen die strekt tot realisatie van tuinen en anderzijds de realisatie van die tuinen afhankelijk te stellen van verlening van een omgevingsvergunning, waarbij pas dan wordt beoordeeld of de tuinen in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de Afdeling had de gemeenteraad, voorafgaand aan het vaststellen van het plan, moeten beoordelen of ter plaatse van een tuin binnen een afstand van 50 meter vanaf het bouwvlak van het agrarisch bedrijf in beginsel in een aanvaardbaar verblijfsklimaat kan worden voorzien. Die beoordeling kan niet pas plaatsvinden bij de beoordeling of een omgevingsvergunning kan worden verleend, aldus de Afdeling. De omstandigheid dat in het voorheen geldende bestemmingsplan ook al de mogelijkheid voor tuinen was opgenomen maakt dit niet anders.

Begrenzing bevoegdheid civiele rechter als ‘restrechter’ bij bieden aanvullende rechtsbescherming 

Het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (“Hof”) oordeelt in zijn arrest van 22 december 2023 (ECLI:NL:GHSHE:2023:4291) dat de rol van de civiele rechter bij het bieden van aanvullende rechtsbescherming aan burgers zijn grens vindt vanaf de bekendmaking van het besluit waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Aan de orde was een geschil over de tijdelijke opvang van een groep asielzoekers in een hotel voor een periode van 3 jaar. Vanwege met name het ontbreken van de daarvoor vereiste omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan trad de civiele voorzieningenrechter voor de rechtzoekende omwonenden op als ‘restrechter’. In kort geding oordeelde deze op basis van een belangenafweging in eerste instantie dat de opvang niet eerder mocht plaatsvinden dan twee weken nadat de omgevingsvergunning zou zijn verleend (Rb. Oost-Brabant 8 december 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:5758). Deze tweewekentermijn zou de omwonenden volgens de kortgedingrechter voldoende gelegenheid bieden om desgewenst bezwaar in te stellen, al dan niet in combinatie met een verzoek om voorlopige voorziening. Tegen dit oordeel kwamen zowel de gemeente (bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning) als het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA, belast met het realiseren van (nood)opvangplekken) voorafgaand aan het moment van vergunningverlening op bij het Hof. Het Hof overweegt ten aanzien van het opgelegde verbod dat dit ook is opgelegd voor de periode na de bekendmaking van de omgevingsvergunning, te weten gedurende de bezwaartermijn en de periode die de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter nodig heeft om uitspraak te doen op een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het ingrijpen van de kortgedingrechter over de periode na de bekendmaking van de aangevraagde omgevingsvergunning betekent volgens het Hof een onaanvaardbare doorkruising van de door de wetgever bepaalde bevoegdheidsverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter: vanaf de bekendmaking van het besluit staat immers een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open. Op dat moment vindt het als ‘civiele rest-rechter’ bieden van rechtsbescherming aan de burger zijn grens. Het bij het bestreden vonnis gegeven verbod van de kortgedingrechter strekt dan ook verder dan zijn bevoegdheid als ‘rest-rechter’ reikt. In die zin is naar het oordeel van het Hof sprake van een kennelijke (juridische) misslag.

Gaswinning Groningen: belang leveringszekerheid rechtvaardigt onder zeer bijzondere omstandigheden beperkt opstarten productielocaties 

In haar uitspraak van 22 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4721) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling dat de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (“staatssecretaris”)  met zijn besluit over de winning van gas uit het Groningenveld voor het gasjaar 2023-2024 (“vaststellingsbesluit”), gelet op het belang van de leveringszekerheid, de gaswinning terecht nog niet onvoorwaardelijk op nul heeft gesteld. Het vaststellingsbesluit houdt onder meer in dat uit het Groningenveld geen gas mag worden gewonnen, tenzij er binnen drie dagen een effectieve etmaaltemperatuur van -6,5°C of kouder is voorspeld. In die bijzondere situatie treedt het zogenoemde koudeperiodescenario in werking en is het de bedoeling dat de NAM een aantal productielocaties opstart en tijdelijk op de waakvlam brengt. De gaswinning wordt beëindigd als de verwachte temperatuur hoger is dan -6,5°C. Een belangvereniging betoogt dat bij de voorzieningenrechter dat onder geen enkele omstandigheid gas uit het Groningenveld mag worden gewonnen. De voorzieningenrechter overweegt dat het vaststellingsbesluit is gebaseerd op het uitgangspunt dat er geen gas wordt gewonnen uit het Groningenveld, tenzij zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen die met zich brengen dat gaswinning tijdelijk nodig is voor de borging van de leveringszekerheid van de afnemers van gas. Ook stelt de voorzieningenrechter vast dat uit onderzoek blijkt dat er op dit moment geen geschikt alternatief is voor de tijdelijk inzet van het Groningenveld in een noodsituatie. Op basis van een belangenafweging oordeelt de voorzieningenrechter, rekening houdend met de beperkte invloed van de gaswinning op de veiligheid in het aardbevingsgebied, dat het (grote) belang bij een zo spoedig mogelijke definitieve beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld in dit geval minder zwaar weegt dan het (eveneens grote) belang bij de leveringszekerheid van gas. De staatssecretaris heeft in dit verband per brief van 8 januari 2024 bij de Tweede Kamer aangedrongen op spoedige behandeling van het wetsvoorstel dat strekt tot definitieve beëindiging van de gaswinning in Groningen per 1 oktober 2024. 

Overschrijding geluidsgrenswaarden Activiteitenbesluit milieubeheer kwalificeert ook in civielrechtelijke spoor als onrechtmatige geluidhinder

De kortgedingrechter van de Rechtbank Overijssel oordeelt in zijn vonnis van 22 december 2023 (ECLI:NL:RBOVE:2023:5303) dat de exploitant van een bakkerij onrechtmatige geluidhinder veroorzaakt bij de bewoners van de naastgelegen woning, aangezien de geluidproductie van de op de bakkerij geplaatste dakventilatoren de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (“Abm”) in de avond- en nachtperiode overstijgt. Aan de ingestelde vordering hebben de bewoners de resultaten van deskundigenrapport ten grondslag gelegd. De kortgedingrechter overweegt dat de eigenaar van een erf ingevolge art. 5:37 Burgerlijk Wetboek (“BW”) niet in een mate of op een wijze die volgens art. 6:162 BW onrechtmatig is aan de eigenaars van andere erven hinder mag toebrengen. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat het antwoord op de vraag of het toebrengen van hinder onrechtmatig is, afhankelijk is van de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor veroorzaakte schade in verband met de verdere omstandigheden van het geval, waaronder de plaatselijke omstandigheden. De kortgedingrechter stelt voorop dat de ratio van grenswaarden ter zake van geluidshinder is dat zij geluidshinder (kunnen) objectiveren en dat zij mede tot doel hebben te komen tot beperking van geluidshinder voor buren. De publiekrechtelijke normen van het Abm hebben volgens de kortgedingrechter daarmee ook een civielrechtelijke strekking: geluiden die buiten de normen vallen, kunnen civielrechtelijk als onrechtmatig worden gekwalificeerd, aangezien in dat geval in beginsel sprake van handelen in strijd met een wettelijke plicht. Omdat vaststaat dat de ventilatoren geluidshinder veroorzaken die de grenswaarden overschrijdt en de bewoners reeds gedurende lange tijd op diverse momenten van de dag geluidsoverlast ervaren, kwalificeert de geluidsoverlast naar het oordeel van de kortgedingrechter als onrechtmatige hinder. 

Lokaal vergunningenstelsel voor verleggen kabels en leidingen: geen onaanvaardbare doorkruising systeem Wabo         

In haar uitspraak van 9 oktober 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:15085) oordeelt de Rechtbank Den Haag dat in de (lokale) Algemene Verordening Kabels en Leidingen (“AVKL”) neergelegde vergunningenstelsel geen onaanvaardbare doorkruising vormt van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”). Aanleiding voor dit oordeel is een geschil tussen het college van burgemeester en wethouders (“college”) en een netbeheerder over de op de AVKL gebaseerde vergunningplicht voor het ten behoeve van een elektriciteitsnetwerk op gemeentegrond plaatsen van een transformatorstation. De netbeheerder betoogt dat de AVKL wegens strijd met art. 121 Gemeentewet onverbindend is: zowel object als motief van de AVKL zouden hetzelfde zijn als die van de Wabo. De rechtbank overweegt dat de verbindendheid van de gemeentelijke verordening en het algemeen verbindende voorschrift waarop de vergunningplicht is gebaseerd exceptief kunnen worden getoetst (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4442). Daarbij geldt dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank stelt vast dat art. 121 Gemeentewet een geclausuleerde bevoegdheid tot het vaststellen van lokale verordeningen bevat. Naar het oordeel van de rechtbank verschillen zowel het object als het motief van de AVKL van de Wabo. Waar de Wabo betrekking heeft op ‘bouwen’ van een ruimtelijk object, ziet de AVKL op het verrichten van werkzaamheden die door of namens de netbeheerder plaatsvinden in of op openbare grond. Omdat het daarbij om heel andere activiteiten kan gaan dan ‘bouwen’, is volgens de rechtbank geen sprake van hetzelfde object. Ook het motief van de Wabo en de AVKL zijn volgens de rechtbank niet hetzelfde: waar de Wabo activiteiten reguleert die van invloed kunnen zijn op de (inrichting van) de fysieke leefomgeving, zodanig dat geen onaanvaardbare afbreuk wordt gedaan aan een goede woon- en leefomgeving, heeft de AVK tot doel om binnen de gemeentegrenzen de uitvoering van werkzaamheden – in termen van regie en coördinatie en het minimaliseren van overlast en maatschappelijke kosten - in de openbare ruimte te reguleren. Ook anderszins levert de vergunningplicht van de AVKL naar het oordeel va de rechtbank geen onaanvaardbare doorkruising op van (het systeem van) de Wabo: de vergunningplicht van de AVKL maakt de ruimtelijke beoordeling op grond van de Wabo niet anders en frustreert evenmin de bouw van een transformatorstation op enigerlei wijze.

Handhaving met bestemmingsplan strijdig gebruik: geen reden voor gedeeltelijk afzien invorderen verbeurde dwangsommen

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 3 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3) in een handhavingsgeschil dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen om het in te vorderen bedrag aan verbeurde dwangsommen te matigen. Aanleiding voor dit oordeel vormt de met het bestemmingsplan strijdige opslag en handel van goederen die geen verband houdt met de exploitatie van een loonwerkbedrijf. De last onder dwangsom die het college in een eerder stadium heeft opgelegd en die strekt tot beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, is na een Afdelingsuitspraak (van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1311) daarover inmiddels onherroepelijk. Toezichthouders van het college hebben aan de hand van (na afloop van de begunstigingstermijn) uitgevoerde controles vastgesteld dat het met de bestemming strijdige gebruik niet (geheel) ongedaan is gemaakt. In het kader van het tegen de invordering van zes verbeurde dwangsommen had de rechtbank eerder geoordeeld dat het in te vorderen totaalbedrag van € 66.000 vanuit een oogpunt van evenredigheid diende te worden gematigd tot € 11.000, omdat (i) veel materialen al waren afgevoerd en alleen een zeer beperkte hoeveelheid materialen (twee betonblokken en een stel hooibalen) hebben geleid tot het verbeuren van dwangsommen, (ii) de exploitant van het bedrijf in de veronderstelling verkeerde met het verwijderen van de materialen aan de last te hebben voldaan en (iii) van het college als zorgvuldig handelende overheid had mogen worden verwacht dat het bedrijf direct na de eerste controle was gewezen op de verbeurte van een dwangsom (ter voorkoming van de verbeurte van meerdere dwangsommen). In hoger beroep staat de vraag centraal of de aanwezigheid van (te koop aangeboden) betonblokken en hooibalen na afloop van de begunstigingstermijn in strijd is met de opgelegde last. De Afdeling overweegt dat zij in haar uitspraak van 3 juni 2020 zich op het standpunt heeft gesteld dat zich op het perceel geen loonwerkbedrijf bevindt, zodat de opslag aldaar, ook niet ten dele, plaatsvindt ten behoeve van een loonwerkbedrijf. Dit betekent volgens de Afdeling dat noch de hooibalen de betonblokken aanwezig zijn ten behoeve van een loonwerkbedrijf. De omstandigheid dat de hooibalen en betonblokken niet specifiek zijn benoemd in de opgelegd last maakt dit volgens de Afdeling niet anders: uit de uitspraak van 3 juni 2020 volgt dat de beschrijving in de last niet onduidelijk is en dat het voor de vereiste duidelijkheid van de last geen voorwaarde is dat het college een uitputtende lijst van verboden activiteiten had moeten opnemen of meer uitleg had moeten geven over de goederen die in de last worden genoemd. Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot matiging van de invordering. Daartoe acht de Afdeling allereerst van belang dat uit de Afdelingsuitspraak van 3 juni 2020 genoegzaam blijkt dat alle goederen van het perceel verwijderd moesten worden. Daarnaast overweegt de Afdeling dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom veel gewicht moet worden toegekend aan het belang van die invordering; een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. De Afdeling verwijst in dit verband naar de totstandkomingsgeschiedenis van art. 5:37, eerste lid, Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3). Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, aldus de Afdeling. Omdat bij de Afdeling geen twijfel bestaat dat alle opslag op het perceel moest worden weggehaald, omdat zich op het perceel geen loonwerkbedrijf bevindt, had het bedrijf in kwestie kunnen en moeten weten dat het niet voldoende materialen, waaronder de betonblokken en hooibalen, had weggehaald, zodat een melding van het college dat een dwangsom was verbeurd hierin geen verschil zou hebben gemaakt (vgl. de uitspraak van het College van Beroep van het Bedrijfsleven van 16 mei 2023, ECLI:NL:CBB:2023:229). De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding om in dit geval een bijzondere omstandigheid aan te nemen op grond waarvan gedeeltelijk van invordering kon worden afgezien (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2866). Het feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan is volgens de Afdeling in beginsel onvoldoende voor het oordeel dat het college geheel dan wel gedeeltelijk van invordering dient af te zien. Bij het gedeeltelijk voldoen aan de last kan onder omstandigheden van invordering worden afgezien, indien voldaan is aan het doel waarvoor de last is opgelegd. In dit geval is niet voldaan aan het doel van de last, omdat de strijd met het bestemmingsplan niet was opgeheven, namelijk de opslag van materialen die niet ten behoeve van een loonwerkbedrijf worden gebruikt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1012). De Afdeling concludeert dat het college daarom alle verbeurde dwangsommen mocht invorderen.  

Nemo tenetur-beginsel staat (vooralsnog) in de weg aan openbaarmaking boetebesluit 

In de uitspraak van 11 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:11786) schorst de voorzieningenrechter van de Rechtbank Rotterdam het besluit tot openbaarmaking van een aan een financiële onderneming opgelegde bestuurlijke boete, omdat het zogeheten nemo tenetur-beginsel daaraan in de weg staat. De Nederlandsche Bank (“DNB”) heeft naar aanleiding van een incidentmelding van een onderneming bij diezelfde onderneming een onderzoek ingesteld, waarbij een overtreding van relevante regelgeving is vastgesteld. Dit heeft geleid tot het opleggen van een bestuurlijke boete die DNB, onder begeleiding van een persbericht, voornemens is openbaar te maken. De onderneming in kwestie verzet zich hiertegen en beroept zich op het nemo tenetur-beginsel dat ertegen beschermt dat DNB het door de onderneming onder dwang verstrekte belastend materiaal gebruikt voor bestraffingsdoeleinden. De voorzieningenrechter overweegt dat uit de toepasselijke wettelijke bepalingen van de Wet financieel toezicht (Wft) en het Besluit prudentiële regels Wft (“Bpr Wft”) volgt dat de onderneming in kwestie verplicht is incidenten te melden bij DNB en dat DNB aan de onderneming een bestuurlijke boete met een maximumbedrag van € 1.000.000 kan opleggen bij het niet-nakomen van deze verplichting. De voorzieningenrechter vraagt zich af in hoeverre de beboeting van een financiële onderneming die, ter nakoming van de hiervoor bedoelde meldplicht en onder bedreiging van een (hoge) bestuurlijke boete (waarvan dwang uitgaat), de DNB informeert over een door begane overtreding leidt tot een inbreuk op het in art. 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgde recht dat niemand kan worden gedwongen mee te werken aan zijn eigen veroordeling (het nemo tenetur-beginsel). Uit het arrest van de Hoge Raad van 24 september 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1351) maakt de voorzieningenrechter op dat het nemo tenetur-beginsel er in ieder geval aan in de weg staat dat de bij de incidentmelding verstrekte informatie over de begane overtredingen in kwestie, die naar haar aard moet worden aangemerkt als materiaal waarvan het bestaan afhankelijk is van de wil van de financiële onderneming, wordt gebruikt voor het bewijs dat de onderneming deze overtredingen heeft begaan. Dit geldt volgens de voorzieningenrechter ook bij een onverplichte incidentmelding die zekerheidshalve is gedaan: ook in dat geval moet er in beginsel vanuit worden gegaan dat de melding is gedaan onder bedreiging van de (hoge) bestuurlijke boete die kan worden opgelegd, indien de meldplicht van art. 12, derde lid, Bpr Wft niet wordt nagekomen. Dat DNB de door de onderneming bij de incidentenmeldingen verstrekte informatie - overeenkomstig voormeld arrest van de Hoge Raad - niet heeft gebruikt voor het bewijs dat de vermeende overtredingen zijn begaan, betekent niet zonder meer dat de boeteoplegging niet in strijd is met het nemo tenetur-beginsel, aldus de voorzieningenrechter. Dit beginsel lijkt zijn betekenis immers ook te verliezen als zou worden aanvaard dat DNB, zoals in dit geval, een financiële onderneming een bestuurlijke boete oplegt op grond van de bevindingen van een eigen onderzoek naar overtredingen die deze onderneming zelf voorafgaand aan dat onderzoek bij een incidentmelding onder dwang aan haar heeft gemeld, terwijl deze incidentmelding de aanleiding was voor dat onderzoek en gesteld noch gebleken is dat ook zonder de incidentmelding een onderzoek naar deze overtredingen zou zijn gestart. Dat DNB, zoals zij ter zitting naar voren heeft gebracht, steeds en spontaan een onderzoek kan starten en ook naar aanleiding van informatie betreffende de onderneming in kwestie een nader onderzoek had kunnen instellen, maakt dit niet anders. Voor zover de voorzieningenrechter bekend, is hierover in de rechtspraak nog geen uitsluitsel gegeven. Omdat de voorzieningenrechter betwijfelt of het boetebesluit in rechte stand kan houden, ziet zij aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende schorsing van het openbaarmakingsbesluit.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.