Signaleringsblog week 18: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Planologische regeling tijdelijke huisvesting arbeidsmigranten: nationaliteit bewoners ruimtelijk niet relevant 

In de uitspraak van 24 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1724) oordeelt de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (“Afdeling”) dat het in de planregels van het bestemmingsplan opgenomen onderscheid tussen het huisvesten van personen die uit Nederland komen en personen die uit een ander land komen discriminerend en niet ruimtelijk relevant is. Aanleiding voor dit oordeel waren de vaststelling van een bestemmingsplan voor het buitengebied en de vaststelling nadien van een parapluplan met nieuwe regels over de huisvesting van arbeidsmigranten (op grond van art. 6:19, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) van rechtswege onderwerp van het geding). De Afdeling overweegt dat het uitgangspunt dat er vanwege de invloed op het woon- en leefklimaat van de omgeving een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen de bewoning van een pand door één huishouden en het gebruik van een pand door meerdere huishoudens of individuen op zichzelf niet onaanvaardbaar is (vgl. de Afdelingsuitspraken van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2270 en van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1089). Dit geldt evenwel niet voor de planregel die inhoudt dat het verboden is een woning te (laten) bewonen door arbeidsmigranten en voor de planregel dat het onder voorwaarden mogelijk daarvoor in afwijking van het bestemmingsplan alsnog toestemming te krijgen; vanwege het ontbreken van ruimtelijke relevantie zijn deze planregels naar het oordeel van de Afdeling discriminatoir en in strijd met art. 3.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro). 

Schaarste aan goedkope woonruimte onvoldoende onderbouwd: vergunningplicht Huisvestingsverordening in dit geval niet van toepassing, waarmee ook grondslag voor handhavend optreden vervalt 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 24 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1723) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) geen boetes aan een woningeigenaar mocht opleggen vanwege de toeristische verhuur van diens woning, omdat als gevolg van het onrechtmatig geoordeelde aanwijzingsbesluit van de gemeenteraad in dit geval geen sprake is van een overtreding van de Huisvestingswet (“Hw”). Art. 21, aanhef en onder a, Hw bevat met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad een verbod om woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, indien de gemeenteraad dit verbod met het nemen van een aanwijzingsbesluit in de lokale Huisvestingsverordening (“Hv”) van toepassing heeft verklaard op die betreffende (categorie van) woonruimte. De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad met een aanwijzingsbesluit alle woonruimte in de gemeente onder dit verbod heeft gebracht. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad ingevolge art. 2, eerste lid, Hw alleen van deze aanwijzingsbevoegdheid gebruik mag maken, als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de uitspraak van 24 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1666) heeft de Afdeling geoordeeld dat de gemeenteraad de gestelde schaarste aan goedkope woonruimte in de gemeente onvoldoende heeft onderbouwd, zodat niet kan worden beoordeeld of het aanwijzingsbesluit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Hieraan heeft de Afdeling het gevolg verbonden dat het in art. 15 Hv uitgewerkte onttrekkingsverbod in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten. De Afdeling concludeert dat als gevolg daarvan geen sprake kan zijn van een overtreding van het verbod om de in dat artikel aangewezen woonruimte zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, zodat het college evenmin bevoegd was om hiervoor boetes op te leggen.

Enkele ontbreken van (nadien geweigerde) toestemming VvE geen reden om aan te nemen dat bouwplan niet kan worden verwezenlijkt 

In twee recente uitspraken gaat de Afdeling aan de hand van een ex tunc-beoordeling in op de vraag of degene die verzoekt om een vergunning als ‘belanghebbende’ (als bedoeld in art. 1:2 Awb) bij dat verzoek kan worden aangemerkt, waarmee dit verzoek kwalificeert als een ‘aanvraag’ (in de zin van art. 1:3 Awb). 

Uit de Afdelingsuitspraak van 24 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1712) volgt dat met het enkele ontbreken van toestemming van de Vereniging van Eigenaren (“VvE”) niet aannemelijk is dat het bouwplan niet kan worden gerealiseerd, zodat degene die verzoekt om de daarvoor benodigde omgevingsvergunning in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op dit verzoek. In casu was naar aanleiding van een verleende omgevingsvergunning in geschil of (i) de huurder c.q. vergunninghouder van bedrijfsruimte in een meeromvattend complex met onder meer woonappartementen kon worden aangemerkt als belanghebbende (in de zin van art. 1:2 Awb) bij diens verzoek aan het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor een (binnen het geldende bestemmingsplan passende) verbouwing van het gehuurde en (ii) dit verzoek mocht worden aangemerkt als een aanvraag (in de zin van art. 1:3, derde lid, Awb). Niet in geschil was dat de huurder voor realisatie van het vergunde bouwplan toestemming nodig heeft van de VvE en de VvE die toestemming na het verlenen van de omgevingsvergunning heeft geweigerd, ondanks dat de gewenste verbouwing niet in strijd was met de splitsingsakte. De rechtbank zag in het ontbreken van de toestemming van de VvE aanleiding om een uitzondering te maken op de hoofdregel dat degene die om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk verzoekt, in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek (vgl. de Afdelingsuitspraken van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717, en 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3161). Dit is namelijk volgens vaste rechtspraak anders als aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt; in dat geval is de aanvrager geen belanghebbende en is zijn verzoek om een vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Naar het oordeel van de Afdeling doet zich in dit geval echter geen situatie voor, waarin aannemelijk was dat het bouwplan niet kon worden verwezenlijkt. Omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag omgevingsvergunning noch ten tijde van het primaire besluit op die aanvraag sprake was een weigering van de VvE om toestemming te verlenen en evenmin aannemelijk was dat het bouwplan om andere redenen niet kon worden verwezenlijkt, heeft het college de huurder op dat moment terecht als belanghebbende en het ingediende verzoek terecht als aanvraag aangemerkt. De omstandigheid dat de vereiste toestemming van de VvE op dat moment niet voorhanden was, doet aan die beoordeling volgens de Afdeling niet af. 

In de uitspraak van 24 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1704) gaat de Afdeling bij een soortgelijke rechtsvraag nader in de bewijslastverdeling in dit verband. Aan de orde was een geschil over een door de minister van Infrastructuur en Waterstaat verleende vergunning voor het gebruik van nader aangeduide gronden ten behoeve van het plaatsen, behouden en onderhouden van vier windturbines (een besluit gebaseerd op grond van art. 2, eerste lid, Wet beheer rijkswaterstaatswerken (“Wbr”). De Afdeling overweegt dat het in het licht van de hiervoor aangehaalde hoofdregel aan appellant is om, ter ondersteuning van het standpunt dat vergunninghouder niet als belanghebbende bij diens verzoek om een vergunning mocht worden aangemerkt, aannemelijk te maken dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt, nu de hoofdregel is dat de aanvrager om een vergunning in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op zijn verzoek. Naar het oordeel van de Afdeling is appellant er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat sprake is van (een combinatie van) privaatrechtelijke, publiekrechtelijke of financiële belemmeringen die in de weg staan aan uitvoering van de voorgenomen activiteit. De omstandigheid dat de minister niet aan de hand van stukken heeft aangetoond dat alle betrokken grondeigenaren toestemming hebben verleend voor het vergunde gebruik, de voor het project verleende omgevingsvergunning ten tijde van de besluitvorming op het verzoek nog niet onherroepelijk was en de benodigde projectsubsidie nog niet was verleend zijn daarvoor onvoldoende. De Afdeling concludeert dat de minister het verzoek om vergunning terecht in behandeling heeft genomen. 

Verboden cumulatie van herstelsancties (art. 5:6 Awb) 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland oordeelt in haar uitspraak van 22 april 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:3970) dat het college in strijd met art. 5:6 Awb verschillende herstelsancties heeft opgelegd voor overtredingen die zien op nagenoeg dezelfde (ver)bouwwerkzaamheden en hetzelfde gebruik van een pand. Het college heeft aan de eigenaar van een voormalige dansschool een omgevingsvergunning verleend om het pand te verbouwen en in gebruik te nemen als hotel met bovenwoning. De eigenaar handelt echter op een aantal punten in strijd met de vergunningvoorschriften (waaronder het niet tijdig aanleveren van constructieberekeningen en documentatie in verband met de brandveiligheid) en  verhuurt zijn pand gedurende de verbouwingswerkzaamheden aan een zorginstelling die 24-uurszorg levert en enkele cliënten in het pand laat verblijven. In de geconstateerde overtredingen ziet het college aanleiding om de eigenaar in korte tijd achtereenvolgens een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang en een herziene last onder dwangsom op te leggen die geen van allen zijn uitgewerkt. Het resultaat daarvan is dat de eigenaar geen toegang meer heeft tot het pand en niet meer in staat is de verbouwingswerkzaamheden voort te zetten en af te ronden. De voorzieningenrechter overweegt dat uit art. 5:6 Awb volgt dat het bestuursorgaan geen herstelsanctie mag opleggen zolang een andere, wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Op basis van een uitgebreide analyse van het geschil en een belangenafweging die past bij de rol van de voorlopige voorzieningenprocedure, schorst de voorzieningenrechter beide herstelsancties voor zover die verzoeker beletten de bouw te voltooien met ingang van twee weken na de uitspraak. Gedurende die twee weken heeft verzoeker volgens de voorzieningenrechter de gelegenheid om in redelijk overleg met het college de voor voortzetting van de verbouwing noodzakelijke bescheiden en bewijsstukken alsnog aan te leveren en te doen goedkeuren. 

Onredelijk laat ingebrachte verklaring van geen bedenkingen wegens strijd met goede procesorde niet in behandeling genomen 

De Rechtbank Den Haag oordeelt in haar uitspraak van 18 april 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:5519) dat de verklaring van geen bedenkingen (“vvgb”) die de minister van Economische Zaken en Klimaat  pas daags voor de tweede zitting in deze procedure heeft ingebracht wegens strijd met de goede procesorde niet bij de inhoudelijke beoordeling van de zaak wordt betrokken. Aan de orde was een geschil over een aantal samenhangende besluiten die betrekking hebben op de realisatie en exploitatie van een nieuw gaswinningsproject op de Noordzee (‘Project N05-A’). De minister had in dat verband besluiten genomen over het winnen van aardgas, de aanleg van een pijpleiding en elektriciteitskabel en de realisatie van een boorplatform. De rechtbank overweegt dat de minister met de verleende omgevingsvergunning  (zoals bedoeld in art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1° en 3°, en onder i Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) voor het oprichten en in gebruik nemen van het boorplatform eveneens toestemming heeft verleend voor het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten en handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden. Naar het oordeel van de rechtbank zien de door de minister in dit verband eerder afgegeven vvgb’s slechts op gebiedsbescherming en niet op soortenbescherming. Dit betekent volgens de rechtbank dat er vanuit moet worden gegaan dat aan de verleende omgevingsvergunning niet de benodigde vvgb ten grondslag ligt voor de vereiste ontheffing van het in art. 3.5, tweede lid, Wet natuurbescherming (“Wnb”) opgenomen verbod. Hoewel de minister dit met de afgifte van een nieuwe vvgb heeft willen ondervangen, heeft de minister deze vvgb naar het oordeel van de rechtbank onredelijk laat opgesteld en in het geding gebracht: de rechtbank noch eisers hebben zich hierop voldoende kunnen voorbereiden. De rechtbank ziet geen aanleiding om haar uitspraak nog langer aan te houden door partijen gelegenheid te geven schriftelijk te reageren op de nieuwe vvgb. De rechtbank overweegt dat de beroepen in deze zaak zijn ingesteld in juli 2022, de zaak al een zeer lange tijd loopt en dat overschrijding van de redelijke termijn van art. 6 EVRM in beeld komt. Onder deze omstandigheden weegt de rechtbank het belang van een spoedige beslechting van de geschillen en van efficiënte rechtspraak zwaarder dan het belang van de minister om de onredelijk laat afgegeven vvgb alsnog in de procedure betrokken te krijgen.

Inzet stikstofreducerende maatregelen: beoordeling op basis van gedateerde kennis uit het verleden heeft geen toegevoegde waarde 

In de tussenuitspraak van 18 april 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:1588) oordeelt de Rechtbank Oost-Brabant dat Gedeputeerde Staten (“GS”) beter moet motiveren dat aan de voorwaarden voor externe saldering is voldaan. Aanleiding voor dit oordeel is het besluit van GS tot verlenen van drie natuurvergunningen voor de uitbreiding van een bedrijventerrein, de aanleg van een insteekhaven en de realisatie van een randweg. In beroep staat onder meer de vraag centraal of extern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet. De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de uitspraken van 14 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:625), GOL), 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:831) en 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:951) het toetsingskader voor externe saldering heeft geformuleerd: de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, moet tevens inzichtelijk worden gemaakt met welke andere maatregelen een blijvende daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd. Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS in de bestreden besluiten niet aangegeven welke instandhoudingsdoelstellingen in de Natura 2000-gebieden gelden, wat de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden is en of het behoud van de natuurwaarden voldoende is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd als de totale stikstofdepositie zal afnemen. De rechtbank geeft aan GS ter invulling van de geboden herstelmogelijkheid als aanwijzing mee dat het GS bij het herstel van het gebrek op gebiedsniveau (per Natura 2000-gebied) moet onderbouwen dat, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen, het behoud van natuurwaarden is geborgd en de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd op dit moment. GS dienen, kortom, hierbij de meest actuele informatie, waaronder de laatste natuurdoelanalyses van de gebieden, te betrekken; een beoordeling op basis van gedateerde kennis uit het verleden heeft immers geen toegevoegde waarde, aldus de rechtbank. 

Procederen tegen vastgesteld bestemmingsplan niet meest geschikte manier om in aanmerking te komen voor standplaats woonwagen 

In de uitspraak van 26 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1730, nog niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling dat de gemeenteraad met zijn besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan dat voorziet in de bouw van 210 woningen en de realisatie van vier standplaatsen voor woonwagens niet discriminatoir handelt ten opzichte van verzoeker. Verzoeker wenst aanspraak te maken op een woonwagenstandplaats en voert aan dat de gemeenteraad tegen de achtergrond van het oordeel van het College voor de Rechten van de Mens van 4 oktober 2022 met het planologisch mogelijk maken van slechts vier standplaatsen discrimineert door hem geen reëel zicht te bieden op een woonwagenstandplaats. De voorzieningenrechter overweegt dat het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb naar verwachting in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van verzoeker: hoewel het voorzien in voldoende standplaatsen in zijn algemeenheid onder de norm van een goede ruimtelijke ordening kan vallen, kan verzoeker in deze procedure voor zo’n algemeen niet opkomen en houdt zijn persoonlijke belang om de beschikking over een standplaats te verkrijgen in dit geval geen verband met deze norm. Omdat verzoeker geen grondpositie heeft in het plangebied en evenmin een direct omwonende is, heeft verzoeker volgens de voorzieningenrechter onvoldoende belang bij het vaststellingsbesluit. Vanwege het naar voren brengen van een zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan ontleent verzoek zijn beroepsrecht enkel aan zijn belang bij de behartiging van zijn recht op inspraak. De voorzieningenrechter overweegt dat de gemeenteraad met het onderliggende beleid juist probeert tegemoet te komen aan het oordeel van het College voor de Rechten van de Mens. Verzoeker kan zijn belangen volgens de voorzieningenrechter het beste dienen door zich in te schrijven voor een standplaats. 

Toepassingsbereik Woo: zijn wetenschappelijke onderzoeksgegevens altijd publieke informatie? 

De Wet open overheid (“Woo”) maakt een helder en eensluidend onderscheid tussen onderzoeksgegevens van universiteiten en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (“NWO”) enerzijds en onderzoekgegevens van de Nederlandse organisatie voor Toegepast-Natuurwetenschappelijk Onderzoek (“TNO”) anderzijds, zo volgt uit de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 5 april 2024 (ECLI:RBMNE:2024:2037). Als de rijksoverheid of lagere overheden opdrachtgever zijn, gelden onderzoeksgegevens van TNO als publieke informatie waarop de Woo van toepassing is. De Woo wijkt in zoverre af van wat gold onder de oude Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”). 

Aan dit oordeel lag een geschil over de openbaarmaking van informatie van TNO over de onderbouwing van het stikstofbeleid ten grondslag. TNO had in de periode 2021-2022 in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor een modelmatig onderbouwde afbakening in de berekening van stikstofdepositie. Eiser heeft TNO vervolgens met een beroep op de Woo verzocht om openbaarmaking van, kort gezegd, alle communicatie rondom de onderbouwing van de 25 km-afkapgrens in Aerius voor de depositie van twee nader aangeduide stoffen. TNO heeft dit verzoek afgewezen, omdat het gaat om gegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en berusten bij een onderzoeksinstelling. Uit de onder de Wob gewezen rechtspraak en Kamerstukken over dit onderwerp volgt geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid ofwel publieke informatie als bedoeld in de Woo, zodat ook de (interne) correspondentie over (de uitvoering van) het onderzoek buiten de reikwijdte van het verzoek valt. De omstandigheid dat het ministerie de onderzoeksgegevens mogelijk heeft gebruikt voor het stikstofbeleid maakt dit niet anders, aldus TNO. De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis van de Woo volgt dat de wetgever heeft beoogd om door opname van nieuwe artikelen in de bijlage van art. 8.8 Woo de Woo niet van toepassing te laten zijn op onderzoeksgegevens van universiteiten en onderzoeken van de NWO en openbaarmaking van gegevens die tot stand zijn gekomen met een louter wetenschappelijk oogmerk over te laten aan de besturen van die universiteiten of de NWO. Wat betreft het toepassingsbereik van de Woo heeft de wetgever volgens de rechtbank een helder en eensluidend onderscheid gemaakt tussen onderzoeksgegevens van instellingen die vallen onder de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en de NWO enerzijds en TNO anderzijds. Het onderscheid houdt in dat wetenschappelijke (onderzoeks-)gegevens bij NWO en bij instellingen die onder de WHW vallen via art. 8.8 en de bijlage expliciet van de Woo worden uitgesloten; voor TNO geldt dit op grond van art. 8.8. en de bijlage alleen voor gegevens die voortkomen uit onderzoeken waarbij de rijksoverheid of lagere overheden geen opdrachtgever zijn. Dat komt volgens de rechtbank overeen met art. 36 TNO-wet: deze bepaling is gelijktijdig met inwerkingtreding van de Woo gewijzigd en sluit aan op de beschreven systematiek die in de Woo ten aanzien van TNO is gekozen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een duidelijke en uitdrukkelijke keuze van de wetgever die ook met zoveel woorden in de wet staat én expliciet uit de wetsgeschiedenis volgt. De rechtbank concludeert dat onderzoeksgegevens van TNO die zijn gegenereerd in opdracht van de rijksoverheid en lagere overheden hebben, anders dan onder de Wob, (wel) betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid en vallen (dus) onder de werking van de Woo. Dit geldt ook voor de communicatie over de uitvoering van een onderzoek, aldus de rechtbank. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.