Signaleringsblog week 18: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Koerswijziging CRvB bij intrekken recht op bijstand (art. 54, vierde lid, Participatiewet): bestuursorgaan voortaan verplicht om na hersteltermijn overgelegde gegevens te betrekken bij beslissing over handhaven intrekkingsbesluit

In zijn uitspraak van 25 april 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:679) oordeelt de  Centrale Raad van Beroep (“CRvB”) dat een bestuursorgaan verplicht is om de in de bezwaarfase door betrokkene alsnog verstrekte gegevens te betrekken bij de heroverweging van een op grond van art. 54, vierde lid, Participatiewet (“Pw”) gebaseerd besluit tot intrekking van het recht op bijstand. Daarmee komt de CRvB terug op zijn voorheen vaste rechtspraak, waarin als uitgangspunt gold dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) bij de afweging van de bij het besluit tot intrekking van het recht op bijstand rechtstreeks betrokken belangen wel bevoegd maar nog niet verplicht was rekening te houden met gegevens of stukken die tijdens de bezwaarfase alsnog zijn verstrekt. Volgens die eerdere rechtspraak (vgl. de uitspraak van de CRvB van 16 januari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ7575) werd bij de heroverweging enkel beoordeeld of een betrokkene (verwijtbaar) heeft verzuimd de gevraagde informatie binnen de in het opschortingsbesluit van art. 54, eerste lid, Pw gegeven hersteltermijn te verstrekken. De CRvB overweegt nu dat het college bij de beslissing om de intrekking al dan niet te handhaven discretionaire ruimte heeft en ingevolge art. 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) een belangenafweging dient te maken. Daarbij mogen de gevolgen van het besluit om de intrekking van bijstand per opschortingsdatum te handhaven niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De bevoegdheden tot opschorting van het recht op bijstand en intrekking van de bijstand op grond van onderscheidenlijk het eerste en het vierde lid van art. 54 Pw zijn volgens vaste rechtspraak (enkel) bedoeld als dwangmiddel tot nakoming van de op de bijstandsgerechtigde rustende wettelijke verplichting inlichtingen te verstrekken of anderszins voldoende mee te werken voor zover dat voor de verlening van bijstand van belang is (vgl. de uitspraak van 12 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1120). Art. 3:4, eerste lid, Awb verplicht het bestuursorgaan volgens de CRvB om bij de heroverweging van een intrekkingsbesluit in beginsel alle rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen af te wegen. Gelet op het karakter van de bijstand als laatste vangnet en de omstandigheid dat bij een besluit tot intrekking van bijstand geen belangen van derden zijn betrokken, heeft de betrokkene volgens de CRvB een zwaarwegend belang bij het alsnog bij de besluitvorming betrekken van na de hersteltermijn in de bezwaarfase overgelegde stukken (vgl. de uitspraak van 13 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2793). Daarbij kent de CRvB betekenis toe aan de omstandigheid dat de betrokkene, indien deze na intrekking van het recht op bijstand in bijstandbehoevende omstandigheden is blijven verkeren, een nieuwe aanvraag om bijstand zal moeten doen die bij toekenning pas ingaat op de datum van de nieuwe aanvraag. Dit heeft tot gevolg dat betrokkene over de periode tussen de opschorting van het recht op bijstand en het ontstaan van het (nieuwe) recht op bijstand vanwege art. 44 Pw geen bijstand krijgt, terwijl hij wel in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Om tot een evenwichtige belangenafweging te komen, moet het college bij handhaving van het intrekkingsbesluit tegenover het zwaarwegende belang van de betrokkene een eigen zwaar belang stellen (vgl. de uitspraak van 11 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207). In algemene zin kan dat belang bij handhaving van de intrekking volgens de CRvB bestaan vanwege de bestuurslast die gepaard kan gaan met het nemen van een inhoudelijke beslissing of het belang van uitoefening van het dwangmiddel, bijvoorbeeld bij herhaaldelijk verzuim.

Beoordeling verzoek om handhaving wegens (vermeende) overtreding emissiewaarden Activiteitenbesluit vraagt om toereikend zelfstandig onderzoek bestuursorgaan

In de uitspraak van 21 april 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:1900) oordeelt de Rechtbank Oost-Brabant dat het college het tegen een asfaltcentrale gerichte verzoek om handhaving wegens overschrijding van de emissiegrenswaarde voor PAK’s (polycyclische aromatische koolwaterstoffen) ten onrechte met de enkele verwijzing naar een in art. 5.37 Activiteitenregeling milieubeheer (“Arm”) erkende maatregel heeft afgewezen. De rechtbank overweegt dat art. 5.46, eerste lid, onder a, Activiteitenbesluit milieubeheer (“Abm”) een emissiegrenswaarde bevat voor de productie van asfalt. Het tot 1 januari 2023 geldende art. 5.37 Arm (oud) ging ervan uit dat aan het doelvoorschrift van art. 5.46, eerste lid, onder a, Abm in ieder geval werd voldaan als de drijver van een inrichting voldoet aan de kwaliteitseisen van een erkende maatregel voor asfalt en asfaltgranulaat (in dit geval een BRL 9320-certificaat). De rechtbank overweegt dat de geschiktheid van deze erkende maatregel uitsluitend ter discussie kan worden gesteld via exceptieve toetsing van het algemeen verbindende voorschrift in de Arm, waarin de erkende maatregel is opgenomen.  Daarbij verricht de rechtbank haar beoordeling op de wijze zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) die heeft uiteengezet in haar uitspraken van 8 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:919) en van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). De rechtbank stelt vast dat met de erkende maatregel in art. 5.37 Arm (oud) evident niet aan de emissiegrenswaarde van PAK’s in art. 5.46, lid 1, onder b, Abm wordt voldaan, aangezien ten tijde van het bestreden besluit de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat zelf al tot deze conclusie was gekomen. Het college had om die reden art. 5.37 van de Arm (oud) buiten toepassing moeten laten en vervolgens moeten beslissen of handhavend optreden wegens overtreding van art. 5.46, lid 1, onder b, Abm – ondanks het geldige BRL 9320-certificaat – in de rede lag. Ook had het college volgens de rechtbank art. 5.37 Arm (oud) niet zodanig ruim mogen uitleggen, dat hiermee ook de overtreding van art. 2.5 eerste lid, Abm wordt opgeheven. Uit art. 5.48, tweede lid, Abm volgt dat de emissiegrenswaarden in art. 2.5 Abm, hoewel deze zien op andere stoffen, onverminderd gelden naast de emissiegrenswaarden in art. 5.46 Abm.  Het college had volgens de rechtbank daarom moeten onderzoeken of sprake was van een zelfstandige overtreding van art. 2.5, eerste lid, Abm en zo ja, of die overtreding aanleiding vormde voor handhavend optreden.

Art. 2.33, tweede lid, onder b, Wabo biedt ruimte voor gedeeltelijke intrekking omgevingsvergunning met natuurtoestemming

In de uitspraak van 13 april 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:1624) oordeelt de Rechtbank Oost-Brabant dat het college met het geheel intrekken van de  omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu, inclusief de daarbij verleende natuurtoestemming,  geheel in te trekken ten onrechte buiten de grondslag van de aanvraag getreden en in zoverre heeft gehandeld in strijd met art. 2.33, tweede lid, onder b, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”). Appellant exploiteert een intensieve veehouderij en beschikt in dat verband over een in 2014 verleende omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu, waarbij in verband met de toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied en een natuurmonument met een verklaring van geen bedenkingen positief is beslist over de op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw 1998”) vereiste natuurtoestemming. Met het oog op het omschakelen van intensieve veehouderij naar paardenhouderij heeft appellant verzocht om gedeeltelijke intrekking van haar omgevingsvergunning. Vanwege de noodzaak om ten behoeve van de beoogde omschakeling naar een andere bedrijfsvoering intern te kunnen salderen met een daarvoor benodigde referentiesituatie en met het oog op deelname aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (“SRV”) heeft appellant bij haar verzoek tot intrekking aangegeven 15% van haar vergunde ammoniakemissieruimte te willen behouden. De rechtbank overweegt dat de onder de Nbw 1998, via een verklaring van geen bedenkingen van Gedeputeerde Staten (“GS”), verleende natuurtoestemming is ‘aangehaakt’ bij verlening van de omgevingsvergunning. Die natuurtoestemming geldt volgens de rechtbank op basis van het in art. 5.16 Besluit natuurbescherming opgenomen overgangsrecht van de per 1 januari 2017 in werking getreden Wet natuurbescherming (“Wnb”) nu als een aparte toestemming in de zin van art. 2.1, eerste lid onder i, Wabo. Daarmee beschikte appellant over een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting (art. 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo) en een natuuractiviteit (art. 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo), aldus de rechtbank. De rechtbank overweegt dat, voor zover de vergunninghouder daarom heeft verzocht, het bevoegd gezag een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk kan intrekken op grond van art. 2.33, tweede lid, Wabo. Dit artikel biedt volgens de rechtbank de mogelijkheid om de omgevingsvergunning in te trekken per activiteit (voor de ene activiteit wel en voor de andere activiteit niet). Ook staat het artikel er volgens de rechtbank – naar analogie van de Afdelingsuitspraak van 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2610) – niet aan in de weg om een toestemming voor een activiteit gedeeltelijk in te trekken. De rechtbank oordeelt dat het college daarmee heeft miskend dat het conform het verzoek van appellant tot gedeeltelijk intrekken van een toestemming voor een activiteit, waaronder ook begrepen een natuurtoestemming, wel tot de mogelijkheden behoort en het college ook dienovereenkomstig behoorde te beslissen op het verzoek.

Uitleg bestemmingsplanregel: hobbymatig houden van alpaca’s is agrarische activiteit, oogmerk waarvoor deze worden gehouden niet van belang

In haar uitspraak van 26 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1651) oordeelt de Afdeling dat bij beantwoording van de vraag of het hobbymatig houden van dieren in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan het oogmerk waarmee de dieren in een specifiek geval worden gehouden niet van belang is. Aanleiding voor de uitspraak was een geschil over een verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van een hekwerk op een voor ‘agrarisch gebruik’ bestemd perceel bestemd waar hobbymatig alpaca’s worden gehouden. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank vanwege het ontbreken van een definitie van ‘agrarisch gebruik’ in de planregels en aanknopingspunten in het bestemmingsplan en in de plantoelichting terecht aansluiting heeft gezocht bij de uitleg van het begrip ‘agrarische activiteiten’ zoals opgenomen in art. 1.1, eerste lid, Abm. Volgens dat artikel is onder meer sprake van een agrarische activiteit als de activiteit betrekking heeft op het houden van landbouwhuisdieren. Uit de wetsgeschiedenis van art. 1.1 Abm volgt dat het houden van landbouwhuisdieren onder ‘agrarische activiteiten’ valt als deze diertypen in de regel voor productiedoeleinden worden gehouden. Uit de wetsgeschiedenis kan volgens de Afdeling echter niet worden afgeleid dat het oogmerk waarmee de dieren in een specifiek geval worden gehouden, bepalend is voor de vraag of het dier een landbouwhuisdier is. Het moet er naar het oordeel van de Afdeling daarom voor worden gehouden dat dit oogmerk niet van belang is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO7364). Gelet op het rapport van Wageningen Universiteit (Wageningen Livestock Research, 2015: “Advies over de geschiktheid van de alpaca als productiedier”) heeft het college zich terecht op het standpunt mogen stellen dat alpaca’s in de regel voor productiedoeleinden worden gehouden en om die reden als landbouwhuisdieren zijn aan te merken. Omdat het oogmerk van het houden van dieren hiervoor niet van belang is, zijn ook alpaca’s die hobbymatig worden gehouden volgens de Afdeling aan te merken als landbouwhuisdieren. Daarmee is het hobbymatig houden van alpaca’s aan te merken als een agrarische activiteit als bedoeld in art. 1.1, eerste lid, Abm en wordt het vergunde hekwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel gerealiseerd.

Geen rechtseenheid over bepalen nadere beslistermijn bij beroep wegens niet tijdig beslissen in UHT-zaken

In ons vorige blogbericht signaleerden wij de uitspraak van 14 april 2023, waarin de Rechtbank Midden-Nederland een nieuwe wijze van afdoening van beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen in zaken die de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (“UHT”) behandelt. Volgens die nieuwe lijn bepaalt deze rechtbank in elke nieuwe zaak van een (eerste) beroep wegens niet tijdig beslissen een nadere beslistermijn tot 1 juli 2024. Dat binnen de rechterlijke organisatie geen overeenstemming bestaat over deze nieuwe lijn laat de uitspraak van 26 april 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:3474) zien. In die uitspraak neemt de Rechtbank Rotterdam uitdrukkelijk afstand van de gekozen benadering van de Rechtbank Midden-Nederland en houdt deze vast aan een nadere beslistermijn van twaalf weken voor de Belastingdienst/toeslagen (waaronder de UHT ressorteert) om alsnog te beslissen in een zaak over de integrale herbeoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag. De rechtbank leidt uit de 13de voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen (Kamerstukken II 2022/23, 31 066, nr. 1165) af dat de prikkel van een nadere termijn van twaalf weken na het verweerschrift afdoende werkt en dat de gegeven nadere beslistermijn, in lijn met vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346), niet onnodig lang en ook niet onrealistisch kort is. Volgens deze rechtbank is het niet de taak van de bestuursrechter, maar van de politiek om actie te ondernemen tegen het structureel niet halen van de wettelijke termijnen voor de integrale beoordelingen en het afdoen van de bezwaren. De rechtbank overweegt dat de Tweede Kamer kennelijk geen aanleiding heeft gezien om in te grijpen in de lengte van de termijnen, ondanks dat uit alle voortgangsrapportages blijkt dat de wettelijke beslistermijnen structureel niet worden gehaald en onrealistisch zijn.

Omzettingsvergunningstelsel Huisvestingsverordening buiten toepassing gelaten vanwege ontbreken toereikende onderbouwing effecten schaarse woonruimte

In haar uitspraak van 18 april 2023 (ECLI:NL:RBNHO:2023:3445) laat de Rechtbank Noord-Holland het in de Huisvestingsverordening opgenomen omzettingsvergunningstelsel buiten toepassing. Volgens de rechtbank heeft de gemeenteraad (“raad”) bij de aanwijzing van categorieën woonruimte waarvoor de vergunningplicht zou moeten gelden wel onderbouwd dat sprake is van schaarste, maar niet dat sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van die schaarste die het opnemen van een verbod tot omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte (kamergewijze verhuur), behoudens met vergunning, rechtvaardigt. De rechtbank overweegt dat de raad op grond van art. 21, eerste lid, aanhef en onder c, Huisvestingswet 2014 bevoegd is om, met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, in de Huisvestingsverordening categorieën woonruimte aan te wijzen waarvoor de omzettingsvergunningplicht gaat gelden. Volgens de rechtbank betekent dit dat dat de gemeenteraad moet onderbouwen dat a) sprake is van schaarste aan woonruimte en b) van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van die schaarste die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Volgens de rechtbank heeft de raad aan de hand van een onderzoeksrapport aangetoond dat sprake is van schaarste. De omvang van het ‘verkameringsprobleem’, de behoefte aan voorzieningen zoals kamerverhuur en de onevenwichtige of onrechtvaardige effecten zijn echter niet in kaart gebracht. Het onderzoeksrapport biedt in zoverre geen grondslag voor het betoog dat invoering van het omzettingsvergunningstelsel daadwerkelijk noodzakelijk is. De rechtbank sluit niet uit dat de raad met nader onderzoek de noodzaak van invoering van het omzettingsvergunningstelsel alsnog toereikend kan motiveren en verklaart het omzettingsvergunningstelsel om die reden niet onverbindend, maar laat deze buiten toepassing.

Verplichting tot vergoeding proceskosten, ondanks niet voldoen aan criterium art. 7:15, tweede lid, Awb

In de uitspraak van 26 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1646) draagt de Afdeling het college op om, ondanks dat niet is voldaan aan  art. 7:15, tweede lid, Awb, de volledige proceskosten in bezwaar als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht (“Bpb”) te vergoeden. De Afdeling overweegt dat de Awb uitsluitend voorziet in de mogelijkheid om de kosten te vergoeden, indien het bezwaar leidt tot een herroeping van het primaire besluit wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Aangezien daarvan in dit geval geen sprake is, bestaat volgens de Afdeling in beginsel geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming in de kosten. Uit het feit dat het college aan het bestreden besluit het advies van de bezwaarschriftencommissie ten grondslag heeft gelegd, waarin wordt geadviseerd om vanwege het gegrond verklaren van de bezwaren van appellant de kosten van rechtsbijstand conform het Bpb te vergoeden, leidt de Afdeling evenwel af dat het college in het besluit op bezwaar weliswaar heeft onderkend dat niet is voldaan aan het vereiste van herroeping als bedoeld in art. 7:15, tweede lid, van de Awb, maar desondanks heeft beoogd de volledige kosten in bezwaar te vergoeden. Door ondanks dit oogmerk niet over te gaan tot een proceskostenvergoeding bij de beslissing op bezwaar, heeft het college onzorgvuldig gehandeld.

ESG & Sustainability newsletter

Are you interested in staying up-to-date about the latest developments regarding ESG and sustainability, and the challenges for your organisation? Then let us know that you would like to sign up for Stibbe's ESG & Sustainability newsletter by sending an e-mail to newsletters@stibbe.com. Mention your name and e-mailadress. Click here to send a pre-filled e-mail.