Signaleringsblog week 17: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Last onder dwangsom ten onrechte afhankelijk gesteld van onzekere toekomstige gebeurtenis

In de uitspraak van 19 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1542) vernietigt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een door het college van burgemeester en wethouders (“college”) opgelegde last onder dwangsom. De last is opgelegd wegens het zonder de vereiste omgevingsvergunning verwijderen van monumentale plafonds en wanden in een als gemeentelijk monument aangewezen pand. De Afdeling overweegt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de pandeigenaar als overtreder kan worden aangemerkt en ook bevoegd was om handhavend op te treden. In de last heeft het college overwogen dat het niet mogelijk is om de monumentale elementen van de wanden en de plafonds terug te plaatsen en dat de pandeigenaar, ter opheffing van de overtreding, dient te beschikken over een in werking getreden omgevingsvergunning voor het wijzigen van een gemeentelijk monument. De Afdeling overweegt dat de pandeigenaar daarmee, ter voldoening aan de last, afhankelijk is van vergunningverlening door het bestuursorgaan binnen de gestelde begunstigingstermijn, zonder dat duidelijk is of die vergunning uiteindelijk zal kunnen worden verleend. De Afdeling oordeelt dit in strijd met art. 5:32, eerste lid, jo. art. 5:31d Algemene wet bestuursrecht (“Awb”).

Rechtbank treedt ten onrechte buiten omvang geding (8:69a, eerste lid, Awb)

In haar uitspraak van 19 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1529) oordeelt de Afdeling ambtshalve dat de rechtbank bij de beoordeling van een handhavingsgeschil ten onrechte buiten de omvang van het geding (als bedoeld in art. 8:69, eerste lid, Awb) is getreden. Bij de rechtbank lag in eerste aanleg de vraag voor of het college een verzoek om handhaving in verband met geluidsoverlast vanwege het gebruik van een perceel en een weg als crossterrein terecht had afgewezen. In hoger beroep komen appellanten (de verzoekers om handhaving) op tegen het oordeel van de rechtbank dat het repareren, prepareren en testen van crossmotoren in overeenstemming is met de woonbestemming die aan het betreffende perceel is toegekend. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 7 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:712), dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid en dat de inhoud van het verzoek bepalend is voor de omvang van het geding. De Afdeling constateert dat de rechtbank heeft vastgesteld dat de activiteiten waarop het handhavingsverzoek zag zijn beëindigd, hetgeen in hoger beroep niet is bestreden. Het door appellante aan de rechtbank gevraagde oordeel over de verenigbaarheid van andere activiteiten op het perceel met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zoals het poetsen, testen en repareren van de crossmotoren, valt naar het oordeel van de Afdeling buiten de omvang van het geding. Aangezien het handhavingsverzoek enkel zag op de activiteit motorcrossen en niet op deze andere activiteiten en het college over die andere activiteiten geen oordeel heeft gegeven, had de rechtbank dit buiten beschouwing moeten laten. Art. 8:69, eerste lid, Awb bepaalt weliswaar dat uitspraak wordt gedaan op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting, maar hierbij is het uitgangspunt dat dit alles moet blijven binnen de grenzen van het besluit dat aan de bestuursrechter is voorgelegd (vgl. bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 12 mei 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1939, onder 4.1), aldus de Afdeling.

Milieuvergunning die niet onder overgangsrecht art. 9.4, achtste lid, Wnb valt, mag niet worden gebruikt voor intern salderen

In de uitspraak van 14 april 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:1714) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) met haar ‘positieve weigeringsbesluit’ ten onrechte heeft geoordeeld dat de beoogde wijziging van de bedrijfsvoering van een varkenshouderij niet vergunningplichtig is op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”). Volgens de rechtbank mocht GS in dit geval niet intern salderen met de onherroepelijke milieuvergunning, omdat deze niet is getoetst aan art. 6, tweede, derde en vierde lid, Habitatrichtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank valt de milieuvergunning daarmee niet onder de overgangsrechtelijke bepaling uit art. 9.4, achtste lid, Wnb en mag de vergunning bij het intern salderen daarom niet als referentiesituatie worden gebruikt. De rechtbank concludeert dat GS zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bedrijfswijziging door intern salderen niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden en daarom niet natuurvergunningplichtig is.

Bundeling van individuele belangen bij verzoek ontheffing parkeerverbod voor bewoners appartementencomplex: VvE belanghebbende in zin van art. 1:2, derde lid, Awb

In de uitspraak van 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1447) merkt de Afdeling de Vereniging van Eigenaren (VvE) die namens haar leden een aanvraag om ontheffing van een parkeerverbod heeft ingediend aan als belanghebbende bij het besluit tot afwijzen van een afzonderlijke aanvraag die was ingediend door een van de leden. De Afdeling overweegt dat aan de VvE zelf geen ontheffing van het verbod van art. 24, eerste lid, sub b, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (“RVV 1990”) kan worden verleend, omdat het verbod is gericht tot een bestuurder van een voertuig en de VvE niet als zodanig is aan te merken. Volgens de Afdeling moet het verzoek van de VvE om ontheffing van het parkeerverbod echter worden aangemerkt als een aanvraag van een ontheffing voor de individuele leden, voor wier belang zij opkomt, zodat het aan een van de leden gerichte afwijzende besluit geldt als een afwijzing van een ontheffing voor alle individuele leden van de VvE. Door overeenkomstig haar statutaire doelstelling op te treden in rechte, zo redeneert de Afdeling, komt in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand. Daarmee kan volgens de Afdeling het bieden van effectieve rechtsbescherming zijn gediend, zeker in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 juni 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI9672), kunnen de in art. 1:2, derde lid, Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht in de aldus tot stand gebrachte bundeling van individuele belangen.

Eenmalige energietoeslag voor studenten: beleidsregel onverbindend wegens strijd met gelijkheidsbeginsel

In de uitspraak van 17 april 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:1716) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland bij wijze van exceptieve toets dat de beleidsregel, waarop het college zijn afwijzende besluit op de aanvraag voor toekenning van een eenmalige energietoeslag heeft gebaseerd, ten onrechte studenten als doelgroep uitsluit voor de categoriale eenmalige energietoeslag. Het college heeft deze beleidskeuze gebaseerd op de gedachte dat studenten niet vergelijkbaar zijn met de groep inwoners met een laag inkomen die waarschijnlijk in overwegende mate is getroffen door de stijgende energiekosten. Studenten vallen volgens het college nog regelmatig onder de onderhoudsplicht van hun ouders, wonen gemiddeld kleiner dan de groep minima (waardoor ze waarschijnlijk minder last hebben van de stijgende energiekosten) en delen vaak voorzieningen. Studenten die (toch) worden geraakt door de stijgende energieprijzen hebben bovendien een redelijk alternatief, omdat zij volgens het college individuele bijzondere bijstand kunnen aanvragen. De rechtbank overweegt dat art. 35 Participatiewet is gewijzigd om (ambtshalve) categoriale verstrekking van de energietoeslag mogelijk te maken, dat het college bij de toekenning ervan beleidsruimte heeft om te bepalen wie hiervoor in aanmerking komt en dat het college in de in dit verband vastgestelde beleidsregel studenten als doelgroep heeft uitgesloten. De rechtbank oordeelt dat met die keuze vergelijkbare gevallen ongelijk worden behandeld: de feitelijke situatie van studenten verschilt volgens de rechtbank op de relevante punten van het beleid niet van anderen die (wel) in aanmerking komen voor de categoriale eenmalige energietoeslag. Aan de hand van een beoordeling van de vraag of het gemaakte onderscheid een legitiem doel dient en een passend en proportioneel middel is om dit doel te bereiken concludeert de rechtbank dat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid ontbreekt. De rechtbank oordeelt de beleidsregel om die reden onverbindend wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. De Rechtbanken Gelderland (uitspraak 5 augustus 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:4263) en Amsterdam (uitspraak 14 februari 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:726) oordeelden eerder in vergelijkbare zin.

Hersteloperatie n.a.v. toeslagenaffaire: nieuwe lijn rechtspraak over beroepsprocedures wegens niet tijdig beslissen in UHT-zaken

In haar uitspraak van 14 april 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:1702) neemt de Rechtbank Midden-Nederland de gelegenheid te baat om een uitvoerige beschouwing te geven over de procedures over niet tijdig beslissen in zaken die de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (“UHT”) behandelt. De UHT is namens het bestuursorgaan Belastingdienst/Toeslagen belast met de uitvoering van de Wet hersteloperatie toeslagen. Deze wet bundelt een aantal compensatieregelingen voor ouders bij wie sprake was van institutionele vooringenomenheid of bij wie de hardheid van het wettelijke systeem tot onbillijkheden van overwegende aard heeft geleid. De op deze wet gebaseerde hersteloperatie beoogt aan gedupeerde ouders compensatie te bieden voor de onterecht misgelopen kinderopvangtoeslag, voor materiële en immateriële schade en voor bijkomende kosten. De rechtbank stelt vast dat het UHT er structureel niet in slaagt om slachtoffers van de kinderopvangtoeslagaffaire binnen de wettelijke beslistermijnen duidelijkheid te bieden over compensatie en herstel van hun schade. De rechtbank stelt ook vast dat ouders op grote schaal een beroep vanwege niet tijdig beslissen (als bedoeld in afd. 8.2.4a Awb) indienen, met als gevolg dat het de rechtbank niet lukt om in deze zaken tijdig, binnen acht weken, uitspraak te doen. Dit betekent dat mensen niet alleen lang wachten op een beslissing van de UHT, maar ook op een uitspraak van de rechtbank. Hoewel het grondwettelijke toetsingsverbod van art. 120 Grondwet eraan in de weg staat dat de rechtbank de rechtmatigheid van de beslistermijnen van de Wet hersteloperatie toeslagen beoordeelt, concludeert de rechtbank aan de hand van de voortgangsrapportages over de hersteloperatie en de parlementaire geschiedenis van de Wet hersteloperatie toeslagenaffaire dat de wetgever destijds heel bewust een regeling met feitelijk onhaalbare beslistermijnen heeft aanvaard. De rechtsbescherming die de bestuursrechter kan bieden bij trage besluitvorming is daarbij volgens de rechtbank beperkt: de bestuursrechter heeft geen mogelijkheid om de hersteloperatie als geheel te versnellen en kan in de beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen slechts in een individueel geval een nadere beslistermijn met een dwangsom bepalen. Daarbij geldt dat de effectiviteit en het versnellingseffect ervan steeds kleiner wordt, naarmate meer mensen van deze mogelijkheid gebruik maken. De grote hoeveelheid UHT-zaken en de vele beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen in dat verband leiden tot een overbelasting van de rechtspraak met te lange doorlooptijden en hebben een negatief effect op de afhandeling van de hersteloperatie als geheel tot gevolg. Ook vindt de rechtbank het onwenselijk om individuele procedures van gedupeerde ouders te blijven versnellen, omdat de UHT daardoor steeds minder tijd aan inhoudelijke beoordelingen kan besteden, het andere ouders die geen beroep wegens niet tijdig beslissen hebben ingediend benadeelt en ertoe leidt dat deze beroepsprocedures na verloop van tijd geen effect meer zullen hebben. Het onderzoek dat de rechtbank heeft gedaan naar de bredere context van de structurele termijnoverschrijdingen in UHT-zaken, leidt haar tot de conclusie dat de overheid er niet in slaagt om ouders die gedupeerd zijn door de toeslagenaffaire duidelijkheid te bieden over wanneer zij een beslissing zullen krijgen. De rechtbank gaat de UHT daarom vanaf nu meer tijd geven in alle procedures over niet tijdig beslissen: namelijk tot 1 juli 2024. Hierdoor is voor álle gedupeerde ouders duidelijk op welk moment zij uiterlijk een besluit krijgen over hun compensatie, terwijl de UHT ervoor kan zorgen dat die besluiten goed en zorgvuldig tot stand komen. De rechtbank laat de collectieve belangen van alle gedupeerde ouders die in afwachting zijn van een beslissing van de UHT hierbij zwaarder wegen dan de belangen van de selectie van gedupeerde ouders die zich tot de rechtbank wendt met een beroep vanwege niet tijdig beslissen. Bij de nieuwe wijze van afdoening van beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen in UHT-zaken zal de rechtbank voortaan in beginsel bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen een nadere beslistermijn krijgt tot 1 juli 2024, waaraan een dwangsom zal worden verbonden van € 100,- per dag, tot een maximum van € 15.000,-, bij een eerste beroep vanwege niet tijdig beslissen.

Zorgplicht ex art. 2 EVRM voor burgemeester bij (verlenging) noodbevel gericht op de onmiddellijke sluiting van een woning

In haar uitspraak van 3 april 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2860) oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Rotterdam dat de burgemeester weliswaar op goede gronden is uitgegaan van de noodzaak van verlenging van een noodbevel, maar de uit art. 2 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (“EVRM”) voortvloeiende zorgplicht jegens verzoekster daarbij onvoldoende heeft nageleefd. De burgemeester heeft aanvankelijk, naar aanleiding van een explosie bij de woning van verzoekster, op grond van art. 175 Gemeentewet (“Gemw”) een noodbevel uitgevaardigd. Het noodbevel strekte tot het onmiddellijk sluiten en gesloten houden van de woning voor de duur van een maand. Op basis van de bevindingen uit bestuurlijke rapportages heeft de burgemeester het noodbevel vervolgens met een maand verlengd. De voorzieningenrechter overweegt dat de burgemeester bij de beoordeling van de vraag of sprake is (van ernstige vrees voor het ontstaan) van ernstige wanordelijkheden beoordelingsruimte heeft (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2838). De voorzieningenrechter deelt het standpunt van de burgemeester dat, gelet op de beschikbare informatie uit de bestuurlijke rapportages, in ieder geval op het moment van het verlengingsbesluit sprake was van ernstige vrees voor herhaling van het incident dat aanleiding vormde voor het uitvaardigen van het noodbevel. De voorzieningenrechter overweegt verder dat de burgemeester met de verlenging van het noodbevel beoogt een volgend incident te voorkomen en zo het leven van verzoekster, haar dochter, omwonenden en eventuele passanten te beschermen. De voorzieningenrechter acht het aanvaardbaar om met gebruik van de noodbevelsbevoegdheid van art.175, eerste lid, Gemw gevolg te geven aan de positieve verplichting van art. 2 EVRM om in concrete en levensbedreigende situaties preventief op te treden, ook als daarbij het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt beperkt. Daarbij geldt als voorwaarde dat het noodbevel aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit moet voldoen (vgl. het in de Afdelingsuitspraak van 9 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2839) opgenomen beoordelingskader). Volgens de voorzieningenrechter heeft de burgemeester zich, gelet op de ernst van het incident en de overige relevante feiten en omstandigheden, op het standpunt kunnen stellen dat de verlenging van het noodbevel noodzakelijk was. De burgemeester mocht om die reden het algemeen belang – waaronder het recht op leven en lichamelijke integriteit van verzoekster, haar dochter, omwonenden en eventuele passanten – zwaarder laten wegen dan de persoonlijk belangen en rechten van verzoekster en haar dochter. De burgemeester heeft met de sluiting van de woning evenwel niet voldaan aan de uit art. 2 EVRM voortvloeiende zorgplicht ten aanzien van verzoekster en haar dochter. De sluiting is weliswaar gericht op de woning, maar kan niet los worden gezien van de bewoners, aldus de voorzieningenrechter. De burgemeester kon, mede gelet op het evenredigheidsbeginsel, niet volstaan met sluiting van de woning zonder in dat kader verdere begeleiding en opvang aan te bieden. De burgemeester dient zich volgens de voorzieningenrechter actief op te stellen en te informeren naar de mogelijkheden van passende opvang. Bovendien had de burgemeester, zeker na de verlenging, het voor verzoekster en haar dochter mogelijk moeten maken om onder begeleiding noodzakelijke spullen uit de woning te halen, zoals kleding en schoolboeken.

ESG & Sustainability newsletter

Are you interested in staying up-to-date about the latest developments regarding ESG and sustainability, and the challenges for your organisation? Then let us know that you would like to sign up for Stibbe's ESG & Sustainability newsletter by sending an e-mail to newsletters@stibbe.com. Mention your name and e-mailadress. Click here to send a pre-filled e-mail.