Signaleringsblog week 16: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Beoordeling functioneel daderschap vennootschap en feitelijk leidinggevende vanwege sloopwerkzaamheden in asbesthoudend bedrijfspand 

In de uitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1483) oordeelt de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (“Afdeling”) dat als een overtreding van het Bouwbesluit niet kan worden toegerekend aan de rechtspersoon die opdracht gaf tot het uitvoeren van sloopwerkzaamheden met onder meer asbesthoudend materiaal, ook diens feitelijk leidinggevende niet als overtreder c.q. functioneel dader kan worden aangemerkt. Het college van burgemeester en wethouders (“college”) had een last onder bestuursdwang opgelegd (spoedshalve stilleggen werkzaamheden) in combinatie met een last onder dwangsom (wegens overtreding van de art. 1.26 en art. 7.22, aanhef en onder a, Bouwbesluit), nadat toezichthouders hadden geconstateerd dat op het perceel sloopwerkzaamheden met asbestverdacht materiaal plaatsvonden. De Afdeling overweegt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de sloopwerkzaamheden in strijd met art. 1.26 Bouwbesluit ten onrechte niet vooraf zijn gemeld. Dit geldt niet voor de gestelde overtreding van art. 7.22, aanhef en onder a Bouwbesluit: de Afdeling overweegt dat het enkel verwijderen van asbesthoudend materiaal uit het pand nog niet betekent dat er ook een reëel risico op verspreiding van asbestvezels bestaat. Omdat uit onderzoek blijkt dat in het pand geen verhoogde concentraties aan asbestvezels zijn aangetroffen in de lucht, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet aangetoond dat art. 7.22, aanhef en onder a, Bouwbesluit is overtreden. De Afdeling toetst vervolgens of appellant, in zijn hoedanigheid van aandeelhouder van een besloten vennootschap die woonruimtes in het voormalige bedrijfsgebouw verhuurt en opdrachtgever voor de sloopwerkzaamheden, in dit geval kon worden aangemerkt als overtreder. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in haar uitspraak van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067), houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon, in welk geval de gedraging in beginsel kan worden toegerekend aan de rechtspersoon. Het is aan het bestuursorgaan om te bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Naar het oordeel heeft het college dit laatste onvoldoende gemotiveerd: weliswaar zijn de sloopwerkzaamheden uitgevoerd in opdracht van de besloten vennootschap, maar het college heeft niet gesteld dat het inpandig slopen van asbesthoudend materiaal past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van deze vennootschap of dat deze werkzaamheden haar dienstig zijn geweest.  Ook heeft het college geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die erop duiden dat de vennootschap (de wijze waarop) de verboden werkzaamheden werden verricht heeft aanvaard. De Afdeling concludeert dat, gelet op art. 51, tweede lid, Wetboek van Strafrecht, nu de vennootschap zelf niet als overtreder kan worden aangemerkt, ook aan appellant als feitelijk leidinggevende van die vennootschap geen last onder dwangsom kan worden opgelegd. Evenmin kunnen op hem de kosten van bestuursdwang worden verhaald.

Afdeling herziet eerder ingenomen standpunt: wijzigen status Rijksmonument voortaan niet alleen ambtshalve, maar ook op verzoek mogelijk 

Uit de Afdelingsuitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1508) volgt dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het Rijksmonumentenregister voortaan niet langer alleen ambtshalve, maar ook op verzoek kan wijzigen. De beslissing op een dergelijk verzoek kwalificeert als een appellabel besluit. De staatssecretaris had het verzoek om een als beschermd Rijksmonument aangewezen pand uit dit register te schrappen niet-ontvankelijk verklaard, omdat uit art. 3.4 Erfgoedwet en Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3040) volgt dat de staatssecretaris uitsluitend ambtshalve de mogelijkheid heeft om besluiten te nemen met betrekking tot het register en aanvragen daartoe niet mogelijk zijn. De Afdeling ziet aanleiding om terug te komen van haar eerdere rechtspraak. Zij overweegt dat uit de systematiek van de Awb dat het ambtshalve wijzigen van het register een beschikking is, zodat het verzoek van een belanghebbende tot het nemen een zodanige beschikking (waaronder ook begrepen de afwijzing ervan) een aanvraag is in de zin van art. 1:3, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Naar het oordeel van de Afdeling sluit art. 3.4 Erfgoedwet (en de daarop in de Memorie van Toelichting gegeven toelichting), waarin is bepaald dat de staatssecretaris ambtshalve een besluit kan nemen om het register te wijzigen, niet uit dat dat een belanghebbende daartoe volgens de systematiek van de Awb een aanvraag doet. De Afdeling vindt het in dit verband onwenselijk dat een belanghebbende een ambtshalve wijziging van het register bij de bestuursrechter dient aan te vechten en zich bij de beslissing op een wijzigingsverzoek zou moeten wenden tot de burgerlijke rechter. De Afdeling concludeert dat de staatssecretaris het verzoek ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en alsnog inhoudelijk dient te beslissen op het verzoek. 

Beoordeling spoedeisend belang: mag vergunde ontgronding onder Omgevingswet inmiddels zonder vergunning worden uitgevoerd?

In haar uitspraak van 8 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1439) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling dat twijfel bestaat voor het antwoord op de vraag of voor het ontgraven van landbodem en plaatselijk verdiepen van de waterbodem om (super)jachten te kunnen laten in- en uitvaren in een droogdok onder de Omgevingswet (“Ow”) niet langer een ontgrondingsvergunning nodig is. Aanleiding voor dit voorlopige oordeel is een geschil over een onder oud recht verleende ontgrondingsvergunning voor de voorgenomen ontgrondingswerkzaamheden. Vergunninghouder stelt dat een spoedeisend belang bij een voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ontbreekt, omdat de werkzaamheden met inwerkingtreding van de Omgevingswet vergunningvrij mogen worden uitgevoerd. De voorzieningenrechter overweegt dat het in art. 5.1, eerste lid, Ow opgenomen verbod om zonder omgevingsvergunning een ontgrondingsactiviteit uit te voeren niet geldt voor de in art. 16.7 Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”) vermelde gevallen. Dat is onder meer het geval als het gaat om ontgronden voor het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan, voor zover het gaat om het aanleggen, veranderen of verwijderen van een plein, weg, spoorweg of luchthaven. In aanvulling hierop kunnen ingevolge art. 16.9 Bal kunnen in een provinciale omgevingsverordening in aanvulling ook andere vergunningvrije gevallen worden aangewezen als dat doelmatig en doeltreffend is. Zo bepaalt de toepasselijke omgevingsverordening in dit geval dat het aanleggen, veranderen of verwijderen van een haven vergunningvrij mag worden uitgevoerd. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bestaat gerede twijfel over de beantwoording van de vraag of de voorgenomen ontgronding onder de werking van de Omgevingswet omgevingsvergunningvrij kan worden uitgevoerd. Zo is het de vraag of de vergunde ontgronding kan worden aangemerkt als een ontgrondingsactiviteit als bedoeld in art. 16.6 Bal, of sprake is van een ontgronding voor het treffen van een maatregel uit het omgevingsplan (zoals art. 16.7 Bal voorschrijft) en of de voorgenomen ontgronding gelijk is te stellen met het aanleggen of veranderen van een haven (als bedoeld in de omgevingsverordening). Gelet op deze twijfel oordeelt de voorzieningenrechter een spoedeisend belang aanwezig. 

Geen hoger beroep mogelijk tegen getroffen voorlopige voorziening, wel verzoek tot wijzigen of opheffen ervan bij dezelfde voorzieningenrechter 

Het is niet mogelijk om in hoger beroep bij de Afdeling een door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening ter discussie te stellen, aldus de voorzieningenrechter van de Afdeling in haar uitspraak van 5 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1422). Aanleiding voor dit voorlopige oordeel is het tegen de uitspraak van de rechtbank ingestelde hoger beroep en dat verband ingediende verzoek om voorlopige voorziening. De rechtbank had in een eerder stadium niet alleen het ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en het college opgedragen opnieuw te beslissen op de ingediende bezwaren, maar ook bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de werkzaamheden op de betrokken pluimveehouderij dienden te worden stilgelegd tot 10 weken na de nieuwe beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter stelt vast dat het door het college en het betrokken bedrijf ingestelde hoger beroep onder meer zien op de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter overweegt dat art. 8:104, vierde lid, Awb in de weg staat aan het instellen van hoger beroep tegen een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 8:72, vijfde lid, Awb, zodat de Afdeling zich naar verwachting onbevoegd zal verklaren om daar kennis van te nemen en de voorzieningenrechter evenmin bevoegd is om daarover te oordelen. De voorzieningenrechter merkt op dat het college en bedrijf desalniettemin niet helemaal met lege handen staan: zij kunnen op grond van art. 8:87, eerste lid, Awb een verzoek bij de voorzieningenrechter van de rechtbank indienen, gericht op het wijzigen of opheffen van de getroffen voorlopige voorziening (vgl. de Afdelingsuitspraak van 3 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2889). 

Advies PG in cassatieberoep over voorgenomen maatregelen ter beperking geluidsoverlast Schiphol

In zijn advies van 5 april 2024 (ECLI:NL:PHR:2024:377) oordeelt procureur-generaal Drijber van de Hoge Raad (“PG”) in het kader van het ingestelde cassatieberoep dat de Nederlandse Staat het met het oog op de belangen van omwonenden terugbrengen van de geluidbelasting van luchthaven Schiphol niet mag doorvoeren in de voorgestelde vorm. De Staat en Schiphol hebben aangegeven de geluidsoverlast te willen beperken door (i) vooruitlopend op de vaststelling van nieuwe wettelijke geluidsnormen een tijdelijke Experimenteerregeling vast te stellen en (ii) overtredingen van wettelijk vastgelegde geluidsnormen niet langer te gedogen, maar actief te handhaven. Nadat de voorzieningenrechter van de civiele kamer van de Rechtbank Noord-Holland de Staat en Schiphol in eerste instantie had verboden beide voorgenomen maatregelen uit te voeren, omdat geen toepassing was gegeven aan de in Europese Verordening 598/2014 voorgeschreven balanced approach-procedure, veegde het Amsterdamse Gerechtshof dit oordeel in een spoedappel weer van tafel. In het daartegen ingestelde cassatieberoep overweegt de PG nu dat een toereikende basis voor het vaststellen van de Experimenteerregeling ontbreekt en dat voor beide voorgenomen maatregelen een balanced approach-procedure moet worden doorlopen: die procedurele verplicht is volgens de PG namelijk van toepassing op alle voorgenomen geluidsbeperkende maatregelen die exploitatiebeperkingen met zich meebrengen. De Hoge Raad zal zich, rekening houdend met het advies van de PG, over enige tijd uitspreken over deze kwestie. 

Tijdelijk geplaatst reuzenrad kwalificeert niet als bouwwerk 

De Rechtbank Noord-Holland oordeelt in haar uitspraak van 28 maart 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:3088) dat het college het verzoek tot handhavend optreden tegen een zonder omgevingsvergunning geplaatst reuzenrad vanwege het ontbreken van de bevoegdheid daartoe terecht heeft afgewezen. In geschil is onder meer de vraag of voor het plaatsen van het reuzenrad voor de duur van niet langer dan een maand een omgevingsvergunning is vereist. De rechtbank overweegt dat voor de uitleg van het begrip ‘bouwwerk’ volgens vaste rechtspraak aansluiting kan worden gezocht bij de volgende definitie: constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plekke te functioneren (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2879). Volgens de Afdeling kunnen verplaatsbare, mobiele objecten ook als bouwwerken worden aangemerkt, mits zij bedoeld zijn om gedurende langere tijd op dezelfde plaats te laten staan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1574). In de rechtspraak wordt wel aangenomen dat een object over het algemeen plaatsgebonden is als het langer dan 31 dagen op dezelfde plaats staat (vgl. de uitspraken van de Rechtbank Midden-Nederland van 23 december 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:5803, en de Rechtbank Noord-Holland van 29 september 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:8651). Naar het oordeel van de rechtbank kan het reuzenrad, ondanks het formaat daarvan, in dit geval vanwege het ontbreken van een plaatsgebonden karakter niet als een bouwwerk worden aangemerkt: omdat de evenementenvergunning voor het reuzenrad is verleend voor een periode van 29 dagen, is het reuzenrad niet geplaatst met het doel om voor langere tijd op die plek te staan. Voor de tijdelijke plaatsing van het reuzenrad was daarom geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig, zodat geen sprake was van een overtreding van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) en het college om die reden niet bevoegd om handhavend op te treden. 

Hoge Raad spreekt zich uit over beoordeling verschoonbaarheid termijnoverschrijding (art. 6:11 Awb) 

In een geschil over een naheffingsaanslag parkeerbelasting sluit de Hoge Raad, zo blijkt uit het arrest van 5 april 2024 (ECLI:NL:HR:2024:515), zich als hoogste belastingrechter voor wat betreft de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding aan bij recente bestuursrechtelijke rechtspraak (vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31): het antwoord op de vraag of het beroepschrift na overschrijding van de beroepstermijn zo spoedig als redelijkerwijs kon worden verlangd is ingediend hangt af van de omstandigheden van het geval; de termijn daarvoor verstrijkt in beginsel zes weken nadat de omstandigheid die het tijdig instellen van beroep verhinderde zich niet langer voordoet. Met deze uitspraak corrigeert de Hoge Raad het (vóór 30 januari 2024 gegeven) oordeel van de rechtbank dat de termijnoverschrijding in dit geval, ondanks de in dat verband aangevoerde persoonlijke omstandigheden van betrokkene, niet verontschuldigbaar zou zijn vanwege de zeer strikte jurisprudentie over het niet-toerekenen van een te laat ingediend beroepschrift. De rechtbank dient nu opnieuw de ontvankelijkheid van het ingestelde beroep te beoordelen. 

Rauwelijks overgaan tot indienen verzoek om wraking kwalificeert als evident misbruik van recht

Omdat verzoeker rauwelijks is overgegaan tot het indienen van een verzoek om wraking tegen de behandelend rechter, neemt de Centrale Raad van Beroep (“Centrale Raad”) diens verzoek niet in behandeling, zo blijkt uit de uitspraak van 22 januari 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:613). In eerste instantie had de griffier van de Centrale Raad de uitnodiging om op de zitting van de behandelend rechter te verschijnen per abuis naar een verkeerd adres verzonden. Toen dat aan het licht kwam, heeft de griffier verzoeker via e-mail uitgenodigd voor de zitting. Nog diezelfde middag verzocht om wraking van de behandelend rechter. De Centrale Raad overweegt dat de onjuiste postverzending valt te betreuren, maar  geen objectieve aanwijzing oplevert dat de behandelend rechter jegens verzoeker een vooringenomenheid koestert of dat de bij hem dienaangaande bestaande vrees objectief gerechtvaardigd is. Ook stelt de Centrale Raad vast dat verzoeker niet verzocht om uitstel van de zitting noch daarover telefonisch contact heeft gezocht met de griffier. Gelet op de bewoordingen van het verzoek om wraking van de behandelend rechter, zoals ter zitting nader toegelicht, volgt dat het verzoek in redelijkheid niet anders worden verstaan dan als de aanwending van de bevoegdheid tot wraking voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven. Daarmee geeft de wijze waarop verzoeker het wrakingsmiddel inzet evident blijk van misbruik van dat middel. 

Moet een mededeling worden aangemerkt als een appellabel besluit? 

In de uitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1486) oordeelt de Afdeling dat de per e-mail verstuurde mededeling van het college aan appellant dat bij een specifieke fietsoversteek verkeerslichten geplaatst zullen worden en dat daarvoor geen verkeersbesluit hoeft te worden genomen kwalificeert als een appellabel besluit. De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat geen verkeersbesluit hoeft te worden genomen nog niet betekent dat de mededeling een feitelijke handeling is zonder rechtsgevolg. Gelet op art. 68, eerste lid, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (Rvv 1990), moet de mededeling worden geacht mede te zijn gericht op het rechtsgevolg dat de in dat artikel genoemde geboden en het daarin genoemde verbod ter plaatse van kracht worden. Dit betekent dat sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling en dat de e-mail een besluit is als bedoeld in art. 1:3 Awb, waartegen op grond van de art. 7:1 en 8:1 Awb bezwaar kan worden gemaakt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 4 juli 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2254). 

Vanwege het ontbreken van rechtsgevolg kan de schriftelijke reactie van het college op het verzoek tot vooroverleg over het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kiosk niet worden aangemerkt als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit, zo volg uit de Afdelingsuitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1509). Het college heeft appellant bericht niet bereid te zijn een verzoek tot verlening van een omgevingsvergunning in te willigen, omdat de gemeente eigenaar is van de beoogde bouwlocatie. Om die reden is appellant volgens het college ook geen belanghebbende bij een in te dienen aanvraag omgevingsvergunning en zal geen besluit volgen op een dergelijke aanvraag. De Afdeling overweegt dat een verzoeker om een omgevingsvergunning volgens vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de Afdelingsuitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002) wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders, indien aannemelijk is dat een bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Die situatie doet zich in dit geval voor, omdat de gemeente eigenaar is van de locatie, de gemeente geen toestemming wil verlenen voor de verwezenlijking van het door gewenste bouwplan en appellant niet aannemelijk heeft gemaakt in weerwil daarvan aanspraak te kunnen maken op enig recht om ter plaatse een kiosk te realiseren en exploiteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het bezwaar van appellant terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat geen sprake is van een besluit als bedoeld in art. 1:3, eerste lid, Awb. 

Praktische aanpak behandeling omvangrijk informatieverzoek dat aan meerdere ministeries is gericht toelaatbaar, mits voldoende inzichtelijk voor de verzoeker om informatie 

De Rechtbank Noord-Holland oordeelt in haar uitspraak van 29 maart 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:3145) dat het vanuit een oogpunt van efficiënte besluitvorming begrijpelijk en toelaatbaar is dat bij een omvangrijk informatieverzoek dat bij verschillende ministeries is ingediend wordt gekozen voor een praktische aanpak, waarbij elk ministerie alleen die documenten beoordeelt die van dat ministerie zelf afkomstig zijn (en niet alle documenten die onder het verzoek vallen en bij het ministerie berusten). Als voorwaarde voor deze aanpak geldt dat deze praktische benadering voor eiseres inzichtelijk moet zijn. Aanleiding voor dit oordeel zijn de op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) gebaseerde, gelijkluidende informatieverzoeken die eiseres aan drie ministeries stuurde. In beroep voert eiseres aan dat de minister ten onrechte niet alle documenten die onder verweerder berusten heeft beoordeeld, maar heeft volstaan met de documenten die van de minister zelf afkomstig zijn. De rechtbank is van oordeel dat in een situatie zoals deze een praktische aanpak in de vorm van afstemming tussen de verschillende ministeries in beginsel aanvaardbaar is: het is vanuit een oogpunt van efficiënte besluitvorming begrijpelijk dat bij een zo’n omvangrijk verzoek als hier aan de orde wordt gekozen voor een aanpak, waarbij elk ministerie alleen die documenten beoordeelt die van dat ministerie afkomstig zijn en niet alle documenten die onder het Wob-verzoek vallen en die bij het ministerie berusten. Dit kan leiden tot een snellere besluitvorming, aldus de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank is voor deze aanpak geen voorafgaande toestemming van eiseres vereist. Met het oog op de vereiste transparantie dient evenwel inzichtelijk te worden gemaakt welk ministerie een beoordeling in het kader van de Wob maakt van de documenten die wel onder verweerder berusten, maar door het betreffende ministerie niet in de beoordeling zijn betrokken. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.