Signaleringsblog week 15: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Berekening stikstofdepositie van individuele projecten: ‘afkapgrens’ 25 kilometer is aanvaardbaar

Vanwege het grote maatschappelijke belang bij duidelijkheid over de methode ter bepaling van de stikstofdepositie van individuele projecten op beschermde natuur oordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) reeds bij tussenuitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1299) over de vraag of het hanteren van een rekenafstand van 25 kilometer aanvaardbaar is. De conclusie is dat dit zo is. De Afdeling overweegt dat de rekenafstand van 25 kilometer vanaf 20 januari 2022 is geïmplementeerd in AERIUS Calculator 2021, het rekenmodel dat bij tracébesluiten en natuurvergunningen voor projecten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken moet (en bij bestemmingsplannen kan) worden gebruikt. Daarmee is het oordeel van de Afdeling over de rekenafstand van belang voor veel andere projecten. De Afdeling concludeert dat aan de hand van rapporten van het RIVM, TNO en een expertoordeel deugdelijk is gemotiveerd dat 25 kilometer de maximale afstand is, waarbinnen voor een individueel project nog wetenschappelijk betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over de stikstofdepositie van een individuele bron. Op een afstand van meer dan 25 kilometer van de emissiebron, zo volgt uit deze rapporten, kan een berekende depositiebijdrage van een project op een detailniveau van een hectare redelijkerwijs niet meer worden toegerekend aan een individueel project. De Afdeling acht de toepassing van een rekenafstand die is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet in strijd met art. 6, derde lid, Habitatrichtlijn. Deposities die buiten de rekenafstand van 25 kilometer plaatsvinden zijn naar het oordeel van de Afdeling onderdeel van de totale depositie in Nederland. Uit art. 6, eerste en tweede lid, Habitatrichtlijn volgt dat de overheid verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten als gevolg van daarvan. Over deze tussenuitspraak heeft de Afdeling een persbericht uitgebracht.

Conclusie staatsraad A-G Nijmeijer over toepassing van het ‘evidentiecriterium’ bij exceptieve toetsing van een onherroepelijke bestemmingsplanregel

In zijn conclusie van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1367) adviseert staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer (“staatsraad AG”) de Afdeling om bij de exceptieve toetsing van een bestemmingsplanregel (in het kader van een vergunningprocedure) vast te houden aan toepassing van het evidentiecriterium. Dit geldt ook voor een onherroepelijke planregel met een (open) norm en een dynamische verwijzing naar een beleidsregel waarmee die norm nader wordt ingevuld. In geval de planologische beleidsregel waarnaar de planregel verwijst pas na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan (onder huidig recht) of omgevingsplan (onder de Omgevingswet) bekend wordt gemaakt of gewijzigd adviseert de staatsraad A-G om het evidentiecriterium los te laten.  Voor deze zogenoemde ‘posterieure planologische beleidsregel’ is het volgens de staatsraad A-G passend om dezelfde (intensieve) toetsingsmaatstaf te hanteren als bij de toetsing van een planregel in de beroepsprocedure tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De bestuursrechter heeft de geldigheid van een posterieure planologische beleidsregel waarnaar de planregel verwijst immers niet eerder, in het kader van het beroep tegen het vastgestelde bestemmingsplan, kunnen beoordelen.

De staatsraad A-G baseert zijn advies op de aan het rechtszekerheidsbeginsel ontleende ratio van het evidentiecriterium: het criterium voorkomt dat een onherroepelijke planregel na het doorlopen van de bestemmingsplanprocedure via exceptieve toetsing opnieuw wordt onderworpen aan een identieke, intensieve rechtmatigheidstoets. Daarmee kan de formele rechtskracht van de planregel (en de rechtszekerheid die rechtssubjecten hieraan ontlenen) te snel worden doorbroken. Het evidentiecriterium representeert volgens de staatsraad A-G de gewenste lichtere toetsingsintensiteit: aan het evidentiecriterium is voldaan als de bestuursrechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat de planregel in strijd is met een hogere norm.

Feitelijke ontwikkelingen die passen binnen de grenzen van planregels met open normen vormen voor de staatsraad A-G geen aanleiding om de toepassing van het evidentiecriterium los te laten. De staatsraad A-G adviseert om bij de onverbindendheid van een planregel of de ongeldigheid van een beleidsregel waarnaar de planregel verwijst creatief gebruik te maken van het instrument van de voorlopige voorziening. Inspiratie zou de bestuursrechter kunnen opdoen bij de wijze waarop de bestuursrechter te werk gaat in de beroepsprocedure tegen een vastgesteld bestemmingsplan.

Aanpak bodemverontreiniging: mogelijkheden en reikwijdte toepassing art. 29 en 37 ten opzichte van art. 13 Wet bodembescherming

In haar uitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1359) oordeelt de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) bij de vaststelling dat sprake is van een ernstige bodemverontreiniging met PFAS, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is, toepassing mocht geven aan de art. 29 en 37 Wet bodembescherming (“Wbb”).  De Afdeling overweegt dat het college de eigenaar van de verontreinigde locatie op grond van art. 37, vijfde lid, gelezen in samenhang met art. 55b, eerste lid, Wbb verantwoordelijk heeft gesteld voor de verontreiniging en heeft verplicht om deze uit te voeren. Uit de geschiedenis en totstandkoming van de Wbb noch uit de systematiek van deze wet noch uit het door het college gevoerde beleid volgt volgens de Afdeling dat het college in alle gevallen van verontreinigingen van ná 1986 uitsluitend toepassing mag geven aan art. 13 Wbb en art. 29 en 37 Wbb niet kunnen worden ingezet. Voor verontreinigingen van na 1986 kunnen volgens de Afdeling zowel art. 13 Wbb als art. 37 Wbb worden toegepast, waarbij van belang is dat art. 13 Wbb alleen verplichtingen oplegt aan de vervuiler en art. 37 een ruimer toepassingsbereik heeft en ook verplichtingen aan anderen kan opleggen. Ook de omvang en mate van verplichtingen die art. 13 Wbb oplegt verschillen van die op basis van art. 37 Wbb, aldus de Afdeling. De Afdeling concludeert dat toepassing van het ene artikel de toepassing van de andere artikelen niet uitsluit.

Verplichte proceskostenveroordeling (8:75 Awb) bij ongegrond (hoger) beroep, waarbij wegens overschrijding redelijke termijn immateriële schadevergoeding is toegekend 

In de uitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1342) veroordeelt de Afdeling  de Staat in een geschil over een besluit tot afwijzing van een verzoek om tegemoetkoming in planschade, waarbij aan appellant een vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn is toegekend maar geen proceskosten zijn vergoed, alsnog in de proceskosten. De Afdeling volgt daarbij de lijn die de Hoge Raad in zijn arrest van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) heeft uitgezet. Als de bezwaar- en de beroepsfase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden en die overschrijding uitsluitend is toe te rekenen aan de rechter, aldus dat arrest, zal de vergoeding van deze bedragen op de voet van art. 8:75 Algemene wet bestuursrecht moeten plaatsvinden door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid).

College mag uitsluitend beslissen op een legaliserende aanvraag omgevingsvergunning zoals die is aangevraagd

In haar uitspraak van 24 januari 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:1002) oordeelt de Rechtbank Midden-Nederland dat het college ten onrechte buiten het beoordelingskader is getreden door bij de afwijzende beslissing op de aangevraagde legaliserende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen uit te gaan van de feitelijke maatvoering in plaats van hetgeen is aangevraagd. De rechtbank overweegt dat het college volgens de hoofdregel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) moet beslissen op een aanvraag. Of de gehanteerde maatvoering in de bouwtekening bij de aanvraag al dan niet in overeenstemming is met de werkelijke maten, is in het kader van de vergunningverlening niet van belang. Bepalend volgens de rechtbank zijn namelijk de aanvraag en de daarin gehanteerde maatvoering. Om deze reden mocht het college alleen beoordelen of er voldoende gegevens en stukken bij de aanvraag waren ingediend om een besluit op de door appellant ingediende aanvraag te nemen. Het was volgens de rechtbank niet aan het college om te beoordelen of een andersluidende aanvraag had moeten worden ingediend. Als het college van mening was dat de tekeningen bij de aanvraag niet juist waren, dan had het op de weg van het college gelegen om eiser te verzoeken zijn aanvraag te wijzigen of aan te vullen, waarna het college had kunnen beoordelen of die aangepaste aanvraag als een wijziging van ondergeschikte aard kon worden aangemerkt. De omstandigheid dat het college er geen vertrouwen in had dat eiser een nieuwe bouwtekening zou inbrengen die wel in overeenstemming zou zijn met de werkelijke maten kan bij de vergunningverlening geen rol spelen. De rechtbank overweegt verder dat het college handhavend kan optreden, voor zover de feitelijke situatie afwijkt van de vergunde situatie.

Belanghebbendheid concurrent en intensiteit bestuursrechtelijke toets bij geschil over schaarse exploitatievergunning

In haar uitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1265) oordeelt de Afdeling dat de exploitant die rechtsmiddelen heeft ingesteld tegen diens afgewezen aanvraag voor een schaarse exploitatievergunning voor het uitbaten van een speelautomatenhal ontvankelijk is in zijn (hoger) beroep tegen de verleende exploitatievergunning aan een concurrent. De Afdeling overweegt dat appellant, die werkzaam is in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied, mede gelet op de omstandigheid dat niet meer van vier exploitatievergunningen kunnen worden verleend, als belanghebbende bij het bestreden inwilligende besluit moet worden aangemerkt. De stellingen van appellant, dat de burgemeester bij de toetsing van ingediende aanvragen geen beoordelingsruimte heeft en de bestuursrechter in eerste aanleg het bestreden besluit vanwege het schaarse karakter ervan op een meer indringende wijze had moeten toetsen volgt de Afdeling niet. De Afdeling stelt vast dat de burgemeester bij de beoordeling van de invloed van de aanwezigheid van een speelautomatenhal op de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat en de beoordeling van de bijdrage ervan aan de in de kansspelautomatenverordening genoemde doelstellingen beoordelingsruimte heeft. Het is volgens de Afdeling aan de bestuursrechter om te controleren of de manier waarop de burgemeester van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of de burgemeester de beoordelingsruimte redelijkerwijs heeft kunnen invullen zoals die is ingevuld. De omstandigheid dat de exploitatievergunning een schaars karakter heeft impliceert naar het oordeel van de Afdeling niet dat de bestuursrechter dit op een meer indringende wijze behoort te toetsen.

ESG & Sustainability newsletter

Are you interested in staying up-to-date about the latest developments regarding ESG and sustainability, and the challenges for your organisation? Then let us know that you would like to sign up for Stibbe's ESG & Sustainability newsletter by sending an e-mail to newsletters@stibbe.com. Mention your name and e-mailadress. Click here to send a pre-filled e-mail.